Em apenas 12 dias, o Ministro Flávio Dino assinou cinco decisões no âmbito da ADPF 854, ação movida pelo PSOL que questiona o regime orçamentário das emendas parlamentares. Quase todas as notícias que você lê sobre o tema têm origem nessa ação.

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De fato, muito já foi discutido no âmbito da ADPF 854, e seu principal fruto talvez tenha sido a publicação da Lei Complementar (LC) 210, em novembro passado, que estabeleceu regras para a proposição e execução das emendas parlamentares.

Atualmente, o cenário parece um imbróglio sem fim. A última trincheira, que com razão segue incomodando o STF, é a transparência. Não apenas sobre a aplicação dos recursos, mas também — e principalmente — sobre a origem deles. Afinal, quem define a distribuição dos recursos provenientes de emendas coletivas de comissão?

Até as pedras portuguesas da Praça dos Três Poderes sabem que essas emendas, infelizmente, se tornaram o refúgio das antigas emendas de relator. E sua destinação, na prática, sofre forte influência das principais lideranças do Congresso. O STF busca uma confissão, e ela não virá.
Mas as recentes decisões são apenas o último capítulo de uma novela que já dura pelo menos 11 anos. Vale lembrar:

O ovo dessa serpente foi posto em 2014, quando, pela primeira vez, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) previu a execução obrigatória de emendas parlamentares. O montante obrigatório foi definido em percentual da receita corrente líquida (uma métrica definida na LRF). Até então, essas emendas eram consideradas despesas discricionárias “puro-sangue” e, como tal, ficavam sujeitas a cortes pelo Executivo durante a execução do Orçamento.

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Em 2014, apenas as emendas individuais se tornaram impositivas, com um montante protegido de R$ 8,6 bilhões (aproximadamente R$ 16 bilhões em valores atuais). Esse valor representava apenas 5% do total das despesas discricionárias da União.

Em 2017, a obrigatoriedade de execução das emendas individuais foi estendida às emendas de bancada estadual, elevando o total de emendas impositivas para R$ 15,2 bilhões (cerca de R$ 22,4 bilhões hoje). Assim, essas emendas passaram a representar 9,6% do gasto discricionário.

Em 2020, as emendas das comissões permanentes das Casas do Congresso e as emendas do relator-geral do Orçamento também começaram a ser identificadas na lei orçamentária. Contudo, sem a garantia de execução obrigatória, como ocorre com as emendas individuais e de bancada. O total das emendas alcançou R$ 46,2 bilhões (R$ 61,3 bilhões hoje), representando 34% do gasto discricionário daquele ano.

A essa altura, a obrigatoriedade de execução das emendas individuais e de bancada já havia passado a residir na Constituição, sem depender do escrutínio anual da LDO.

Com o fim das emendas de relator em 2023, a participação das emendas no orçamento discricionário caiu, chegando a 20,1% em 2024. No ano passado, o orçamento reservou R$ 44,7 bilhões para as emendas parlamentares.

Aqui vale um parêntese: esses valores se referem às autorizações no orçamento, e nem tudo foi efetivamente executado. Ao considerar as despesas pagas de fato a cada ano, a participação das emendas parlamentares no gasto discricionário é menor, mas segue uma trajetória crescente, chegando a cerca de 18,1% em 2024.

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E como ficará em 2025? Neste ano, as emendas identificadas no Orçamento somarão R$ 50,5 bilhões: R$ 39,0 bilhões para as de execução obrigatória (individuais e de bancada estadual) e R$ 11,5 bilhões para as emendas de comissão.

Esses valores derivam da LC 210, que citamos no início do texto. Ela definiu também que, a partir de 2026, o crescimento das emendas de execução obrigatória deverá seguir o limite aplicado às despesas primárias: inflação mais um percentual entre 0,6% e 2,5%, a depender do comportamento da arrecadação. Já as emendas não impositivas, representadas pelas emendas de comissão, só poderão crescer pela inflação.

Nesses últimos 11 anos, o fortalecimento das emendas é simbolizado basicamente por 3 movimentos, cada qual com seus problemas.

O primeiro deles, que já comentamos, é o avanço dessas despesas dentro do orçamento discricionário. Isso elevou a rigidez orçamentária e fragmentou significativamente a decisão sobre a alocação do gasto público. Trabalho recente publicado pelo Insper, de autoria de Marcos Mendes e Hélio Tollini, comparou o modelo brasileiro a 11 países membros da OCDE e em nenhum deles se observou a mesma magnitude do orçamento sendo definida pelo Legislativo.

O pacote fiscal proposto pelo governo no fim do ano passado previa um pequeno avanço ao autorizar o bloqueio de emendas parlamentares caso fosse necessário ajustar os gastos ao limite de despesas primárias.

O Congresso, no entanto, restringiu essa possibilidade apenas às emendas não impositivas, decisão que foi vetada pelo Executivo. Além disso, o Executivo também vetou um dispositivo da LDO que impedia o bloqueio de emendas impositivas, alinhando-se às deliberações já tomadas no âmbito da ADPF 854.

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Resumindo: o ano começa com a possibilidade de bloqueio de emendas, mas isso dependerá da manutenção dos vetos presidenciais.

O segundo movimento é o avanço do Legislativo na fase de execução orçamentária. Além de as despesas com emendas terem se tornado maiores e mais rígidas, os parlamentares agora assumiram prerrogativas anteriormente típicas do Executivo, como a definição dos beneficiários das emendas e da ordem de prioridade dos repasses.

Essa sistemática subverte a lógica do Orçamento: o Executivo propõe, executa e presta contas, enquanto o Legislativo aprova e fiscaliza a aplicação dos recursos. Quando o Congresso assume atribuições próprias dos órgãos responsáveis pela execução das políticas públicas, quais são os incentivos para, depois, exercer de forma isenta o controle sobre o uso desses recursos?

O terceiro movimento é a eliminação de critérios e condições para realização dos repasses. Nesse aspecto, o melhor exemplo são as chamadas emendas pix, que, na prática, se assemelham a doações incondicionais da União a Estados e Municípios.

Não deveria ser assim. A LRF estabelece critérios rígidos para a transferência voluntária de recursos aos entes subnacionias, como a comprovação da correta aplicação de recursos anteriormente recebidos e a regularidade tributária perante a União. Nada disso tem sido aplicado à maior parte das emendas, e a impressão que fica é que o defeito da LRF é ser boa demais.
Daí a importância da atuação do Supremo, que busca ampliar a transparência das despesas oriundas de emendas parlamentares. Mas, ainda que haja avanços nesse sentido, o modelo atual permanecerá disfuncional enquanto persistir a ideia de que as emendas legitimam a participação do Congresso no orçamento.

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Nada mais enganoso. A verdadeira importância do Congresso está na discussão e definição de políticas públicas, que devem ocorrer fora do processo orçamentário — como, por exemplo, na recente aprovação da reforma tributária e nas mudanças na previdência em 2019.

No entanto, quando essa distinção se perde e as emendas parlamentares assumem o protagonismo, o orçamento público se distancia cada vez mais de sua função original: ser um instrumento transparente de planejamento e execução das políticas públicas. Enquanto os papéis de Executivo e Legislativo permanecem embaralhados e os mecanismos de controle seguem fragilizados, o risco é que o orçamento deixe de atender às necessidades reais da população para se tornar apenas uma ferramenta de barganha política.

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Assista abaixo ao Segunda Chamada de quarta-feira (9):

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O pacote reúne 13 medidas com impacto direto sobre a despesa. Embora ainda careçam de maiores detalhamentos, já é possível fazer uma avaliação inicial. De forma geral, são todas bem-vindas.

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A maior parte das propostas tem como objetivo central aumentar a flexibilidade do orçamento e aliviar a pressão das despesas obrigatórias sobre os demais gastos. A principal medida nesse sentido é a mudança na política de valorização do salário mínimo. Sai a regra de crescimento real baseada no PIB de dois anos anteriores e entra um intervalo fixo de 0,6% a 2,5%, em linha com o regime fiscal sustentável. Embora o impacto inicial seja pequeno, a medida promete um alívio mais significativo no médio prazo.

Outras propostas seguem a mesma lógica: mudanças na Desvinculação de Receitas da União (DRU), ajustes no valor autorizado para subsídios e subvenções, a contabilização do programa de escola em tempo integral dentro do Fundeb, a inclusão de parte das emendas parlamentares no piso da saúde e revisões em programas como o Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF) e a Lei Aldir Blanc de fomento à cultura.

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Segundo estimativas do governo, essas medidas, que aqui agrupamos como voltadas à flexibilização do orçamento, devem gerar economias de R$ 22,9 bilhões em 2025 e R$ 32,1 bilhões em 2026.

Um segundo grupo de propostas foca em mudanças no desenho de políticas públicas. Nesse bloco, a medida mais relevante é a revisão do abono salarial, que hoje beneficia trabalhadores que recebem até dois salários mínimos. A proposta reduz esse limite para 1,5 salário mínimo, mas em uma lenta transição de dez anos. Também estão incluídas nesse grupo alterações nos critérios de concessão do Benefício de Prestação Continuada (BPC) e da aposentadoria dos militares. O governo estima economias de R$ 3,1 bilhões em 2025 e R$ 3,6 bilhões em 2026 com essas medidas.

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Por fim, há um conjunto voltado à gestão de políticas públicas, que inclui melhorias nos processos de concessão do Bolsa Família e do BPC. O impacto financeiro aqui é semelhante ao do grupo anterior: economias de R$ 3,1 bilhões em 2025 e R$ 3,6 bilhões em 2026.

Mas o pacote também chama atenção pelo que deixou de fora. A ausência mais sentida é a de uma nova regra — ou ao menos de uma regra temporária — para os pisos constitucionais de saúde e educação. Atualmente, esses gastos mínimos são definidos como percentuais da arrecadação, uma dinâmica problemática devido ao seu caráter procíclico. Além disso, como o limite total de gastos cresce mais lentamente que a receita, os pisos acabam exercendo ainda mais pressão sobre as despesas que não possuem a mesma proteção.

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Em 2023 e 2024, os pisos da saúde e da educação devem crescer R$ 77 bilhões e R$ 46 bilhões, respectivamente. Esse é um terreno fértil para discussão, que precisa considerar a grande demanda por serviços públicos nessas áreas. No entanto, seria razoável que, ao menos temporariamente, esses setores também contribuíssem para o esforço de contenção de despesas.

Além disso, algumas propostas cogitadas nas últimas semanas parecem não ter sobrevivido às rodadas de discussão no Palácio do Planalto, como a revisão do seguro-desemprego. Já as contratações e os reajustes salariais dos servidores públicos, previstos em mais de R$ 26 bilhões no orçamento de 2025, receberam apenas uma menção honrosa no pacote: uma economia tímida de R$ 1 bilhão por ano.

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Por que essas e outras ideias que certamente estiveram na mesa ao longo das últimas semanas nao estão no pacote? A resposta aparentemente é simples: o governo não enxerga um problema fiscal no momento, mas apenas uma dificuldade para cumprir a regra que limita o crescimento dos gastos públicos.

O pacote anunciado reflete a visão do governo de que não é necessário reduzir o gasto público. A estratégia é garantir o cumprimento da regra fiscal que define um limite de gastos definido em 2023. E isso seria suficiente para garantir a obtenção de resultados primários melhores e para estabilizar a dívida pública daqui a alguns anos.

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É aí que reside o principal ponto de discordância entre o governo e boa parte dos analistas. Em um cenário de economia aquecida e expectativas de inflação desancoradas, seria o momento de adotar uma política fiscal mais restritiva. No entanto, o pacote não entrega essa resposta — e talvez nenhuma proposta o faria, já que o foco está em conter o crescimento das despesas obrigatórias, não em reduzir o gasto total.

Agora, cabe ao Congresso avaliar as medidas, propor ajustes e, quem sabe, avançar em debates que o governo até aqui preferiu evitar.

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Como já discutimos neste espaço, o novo regime se propôs a romper com o anterior e, de fato, trouxe mudanças importantes. No entanto, ele ainda se apoia em duas regras principais para o controle das contas públicas: uma meta para o resultado primário e um limite específico para o crescimento das despesas primárias. O desenho desse novo limite para as despesas lembra o teto de gastos, com a diferença de que agora a despesa total pode crescer acima da inflação, respeitados alguns parâmetros.

Assim, é possível dizer que a essência do teto – limitar os gastos primários – foi preservado, ainda que sob outro epíteto.

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A decisão de manter um limite para o crescimento das despesas tem respaldo na experiência internacional. Em 2021, 55 países adotavam pelo menos uma regra para o controle direto da despesa. Esse número cresceu especialmente na última década, evidenciando uma certa predileção por esse tipo de regra fiscal. E não é por acaso: entre os grandes agregados fiscais, o gasto público é o que oferece maior margem de controle à política fiscal.

A experiência com regras de controle da despesa também tem encontrado respaldo acadêmico. No caso brasileiro, um estudo recente de Vinícius Ferreira e Geovana Bertussi mostrou que a implementação do teto de gastos, em 2016, contribuiu para a redução da Selic, a taxa de juros de curto prazo da economia.

Uma Selic mais baixa tende, por exemplo, a reduzir o custo do crédito para empresas e famílias. Além disso, pode levar à queda do endividamento público, já que uma parcela significativa dessa dívida está atrelada à Selic.

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Mas a dinâmica das taxas de juros reflete muitos fatores, não apenas a adoção de uma nova regra fiscal. Então como isolar o efeito do teto de gastos sobre a Selic? Para isso, Ferreira e Bertussi utilizam a metodologia dos “controles sintéticos”, que permite comparar a evolução do Brasil com a de um “país sintético” — uma média ponderada de países emergentes com características semelhantes e que não sofreram a mesma intervenção (ou seja, a adoção do teto). Esse contrafactual possibilita estimar como essas variáveis teriam evoluído na ausência da regra fiscal.

Para os autores, a redução da Selic frente ao contrafactual pode ser atribuída à melhora da confiança e das expectativas trazida pela regra, embora não se devam desconsiderar os efeitos da desinflação e do desaquecimento da economia brasileira no período.

Os achados dos autores para a taxa Selic se alinham a trabalhos anteriores que já haviam identificado uma queda nos juros de longo prazo e na taxa neutra em decorrência da implementação do teto de gastos.

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Os autores também olharam para o comportamento do investimento público com a chegada do teto de gastos. Mas, nesse caso, o estudo não foi capaz de isolar o efeito do teto devido aos impactos da recessão de 2015-2016, que antes mesmo da nova regra fiscal já havia provocado uma queda significativa nos investimentos.

Como sempre, nem tudo são flores. A literatura também aponta que regras como o teto de gastos podem levar a ajustes que comprometem o crescimento do país e agravam um cenário já existente de desigualdade.

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O teto de gastos despertou muitos sentimentos. Em geral, o debate acabou suscetível ao maniqueísmo de sempre: de um lado, era visto como uma tábua de salvação fiscal; de outro, como um freio aos gastos sociais.

Há uma certa beleza nesse embate. O teto movimentou paixões por ser uma regra transparente e de fácil compreensão, e essa clareza é valiosa.

Mas é essencial estar atento aos reais efeitos da regra. O estudo de Ferreira e Bertussi é mais uma contribuição para “colocar a bola no chão” e organizar o debate, ajudando a separar os impactos concretos dos mitos que cercam o tema. Deveria servir de lição ao se avaliar o novo – e já ameaçado – arcabouço fiscal.

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A justificativa por trás da decisão usa uma falsa dicotomia entre responsabilidade ambiental e responsabilidade fiscal. Segundo a decisão do STF, em momentos críticos como o atual, a responsabilidade ambiental deveria prevalecer sobre a fiscal.

Você talvez já tenha ouvido narrativa parecida antes, provavelmente por meio do propagado confronto entre responsabilidade social e responsabilidade fiscal. Esse tipo de disputa é apenas um espantalho, pois não existe de verdade, mas é útil para justificar gastos sem cortes em outras áreas.

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Para quem quiser explorar alternativas, o modelo é simples: escolha um adjetivo que qualifique a responsabilidade (sugestão: busque algo na Constituição) e faça parecer que ela é incompatível com a responsabilidade fiscal.

Os créditos extraordinários já existem para atender a situações urgentes e imprevisíveis, como as que enfrentamos agora. Nesse contexto, a decisão do ministro do STF de autorizar as despesas com emergência ambiental por meio de créditos extraordinários tem pouca relevância.

O problema não está na viabilização do gasto, mas no impacto que ele causa no resultado, o que exige compensação futura. Por essa razão, o crédito extraordinário é uma exceção à regra que limita as despesas primárias, mas não à que fixa a meta de resultado primário, garantindo que o aumento de despesas seja compensado, em algum momento, com o incremento temporário de receitas ou o contingenciamento de despesas menos prioritárias.

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Se o objetivo é criar uma exceção à meta fiscal, isso deve ser feito por quem aprova o orçamento e define a própria meta: o Congresso. É importante lembrar que, em 2023, o Congresso determinou que a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) não seria mais uma via possível para a criação de exceções à meta fiscal, fechando uma porta historicamente utilizada pelo governo federal para flexibilizar suas regras.

Em casos extremos, como na pandemia, a legislação também permite a suspensão temporária da meta fiscal, desde que aprovada pelo Congresso Nacional.

Porém, recorrer ao Legislativo exige tempo e esforço político. Cortar despesas para compensar o impacto de um crédito extraordinário tampouco é uma tarefa fácil. Com isso, o caminho mais simples tem sido acionar o Judiciário, evitando assim o desgaste de negociações e tramitações no Congresso.

A recente decisão de Flávio Dino se aproveita de uma fresta aberta no fim de 2023, quando o STF permitiu o pagamento de passivos de precatórios fora dos limites das regras fiscais. O precedente está lançado, e qualquer governo que queira gastar sem se prender às regras fiscais já sabe a quem recorrer.

O risco desse tipo de decisão é evidente: ao transformar qualquer responsabilidade constitucional em um argumento para flexibilizar as normas fiscais, abre-se espaço para que o STF seja acionado novamente com uma justificativa conveniente. No entanto, é o equilíbrio entre a responsabilidade fiscal e os demais compromissos do Estado que realmente controla o incêndio dos gastos públicos.

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O regime fiscal sustentável, em essência, trata das nossas principais regras fiscais, limites numéricos sobre agregados relevantes para a política fiscal. Os países adotam essas regras como salvaguarda: agindo livremente, os governos tendem a gastar demais, preocupando-se mais com as próximas eleições do que com as consequências de longo prazo desse gasto para a sociedade.

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Embora certos governos olhem torto para o tema, ele não chega a ser uma pauta que separa direita e esquerda: 105 países adotam ao menos uma regra fiscal. Cada um o faz à sua maneira, respeitando suas próprias idiossincrasias. A lei complementar do regime fiscal sustentável é o modelo escolhido pelo Brasil a partir de 2023.

De certa forma, o novo regime homenageia o anterior, pois continua ancorado em duas regras fiscais principais: a meta de resultado primário (receitas menos despesas, exceto juros da dívida), uma antiga conhecida da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF); e o limite para as despesas primárias. Este último é, na prática, um teto de gastos, embora o vocábulo “teto” tenha sido propositalmente abandonado. A diferença é que o novo teto (ou limite) é menos rígido e permite que as despesas cresçam acima da inflação.

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A manutenção desses dois pilares é um ponto positivo do regime fiscal sustentável, mas o desenho ainda merece discussão. Idealmente, qualquer regra deveria prezar pela simplicidade – e as fiscais não são exceção. No entanto, o novo regime introduz complexidades desnecessárias em ambas as regras.

No caso do limite de gastos primários, criou-se um verdadeiro tratado sobre o crescimento da despesa: a cada ano, o limite da despesa será corrigido pelo IPCA, acrescido de um percentual equivalente a 70% da variação real da receita primária, seguindo critérios específicos regulamentados pelo Ministério da Fazenda, com um piso de 0,6% e um teto de 2,5% ao ano. Esse percentual de 70% pode cair para 50% caso o governo não cumpra a meta de resultado primário.

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É compreensível a ideia de permitir crescimento real das despesas, desde que compatível com a sustentabilidade fiscal no médio prazo. No entanto, toda essa fórmula poderia ser substituída por um percentual fixo, com pouquíssima diferença em termos de gasto total no médio prazo. Regras mais simples são também mais inteligíveis e estimulam a participação de mais pessoas no debate.

A meta de resultado primário também se tornou mais complexa com a introdução de um intervalo de tolerância de ±0,25 ponto percentual (p.p.) do PIB previsto no projeto da lei de diretrizes orçamentárias (LDO). O orçamento é elaborado com base na meta, mas seu cumprimento considera o limite inferior de 0,25 p.p. do PIB. Acima desse limite, a meta é considerada atingida; abaixo, medidas de ajuste principalmente focadas no controle da despesa obrigatória são acionadas.

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Em teoria, esse modelo oferece uma margem de manobra para o governo ao longo do exercício. Em 2024, por exemplo, os 0,25 p.p. do PIB correspondem a R$ 28,8 bilhões, um valor significativo. Entretanto, a prática revelou uma utilização diferente. Nesse ano, a margem de tolerância tem sido usada para acomodar aumentos relativamente previsíveis na despesa obrigatória da União, enquanto gastos de fato imprevisíveis, como os decorrentes das enchentes no Sul, foram excluídos da apuração da meta.

O resultado é preocupante: não apenas o centro da meta foi abandonado na execução, como também o piso inferior falhou em limitar o gasto, uma vez que uma parte relevante foi excepcionalizada. Para ilustrar, o próprio governo projeta hoje um déficit de R$ 61,4 bilhões, bem distante do limite inferior do intervalo da meta. Em algum momento, será necessário reconhecer que o intervalo de tolerância não tem funcionado como previsto, o que pode levar à necessidade de ajustes no novo regime.

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Mas o novo regime trouxe inovações importantes que, se bem implementadas, podem gerar resultados positivos para a gestão fiscal e orçamentária no futuro. Uma delas é o aperfeiçoamento do marco fiscal da LDO, que agora cobre um período de quatro anos, em vez dos três anos anteriormente previstos, alinhando-se mais à média internacional.

Além disso, foi introduzida a exigência de que as metas na LDO sejam “compatíveis com a sustentabilidade da dívida”. A própria lei do novo regime define isso como a necessidade de metas de resultados primários que estabilizem a relação entre a dívida pública e o PIB. Em outras palavras, durante os quatro anos cobertos pelas metas, o governo não deve projetar cenários onde o endividamento cresça continuamente em relação ao PIB.

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A LDO agora também deve incluir uma projeção de dez anos, mostrando o impacto das metas de resultado primário na convergência da dívida pública. Isso ajudará a definir os níveis fiscais necessários para estabilizar o endividamento.

Por fim, há ainda a determinação de que a LDO apresente os resultados das avaliações de políticas públicas, que já se refletiu em seção específica do anexo de metas fiscais do PLDO 2025. Se a cultura de avaliação e, mais do que isso, a criação de interfaces entre essas avaliações e o processo orçamentário se consolidarem, poderemos alcançar bons resultados sobre a despesa no futuro.

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O maior desafio do novo regime, contudo, vem de fora e está relacionado à dinâmica dos gastos em áreas como previdência, saúde e educação. Uma das principais causas desse crescimento é a lei que instituiu a política de valorização do salário mínimo, uma das bandeiras do governo em seu primeiro ano. Além disso, boa parte das regras que impulsionam esse aumento de despesas são constitucionais, o que uma lei complementar, como a do novo regime, não pode resolver.

Nesse tema, infelizmente, há pouca margem para otimismo. Como disse a presidente do PT, partido do Presidente da República: “Entre mexer na vinculação do salário mínimo e mudar o arcabouço, tem de mudar o arcabouço. Simples assim”.

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A fala do ministro externou uma decisão que, a rigor, partiu da Junta de Execução Orçamentária (JEO), colegiado que assessora o Presidente da República na condução da política fiscal do governo federal. Além do ministro da Fazenda, compõem a JEO o ministro-chefe da Casa Civil, a ministra do Planejamento e Orçamento, e a ministra da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos.

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A medida pareceu esfriar os ânimos de quem anseia por uma agenda mais agressiva na contenção do gasto público. Na manhã seguinte, bolsa para cima, dólar para baixo.

Mas o anúncio não se referia exatamente a um corte de despesas, como chegou a ser noticiado logo em seguida. Na realidade, o relatório oficial do governo, publicado no dia 22 de julho, mostrou o contrário: um aumento de R$ 20,7 bilhões na projeção de despesas primárias da União em relação à avaliação de maio (despesas primárias não consideram juros e encargos da dívida). Se o ano terminar como atualmente espera o governo, o gasto primário federal crescerá, em valores correntes, R$ 192,1 bilhões em relação a 2023 e R$ 419,9 bilhões na comparação com 2022. Descontando a inflação no período, seria um avanço de cerca de 13% em apenas dois anos.

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Vale lembrar que a preocupação com a magnitude do gasto não surge do éter. Ela nasce da percepção de que o endividamento público, hoje em 77,8% do PIB, é elevado para economias emergentes. Segundo o FMI, na média, esse conjunto de países tem uma dívida cerca de 17 pontos percentuais do PIB mais baixa do que a brasileira. Para controlar o endividamento, a atenção com o comportamento da despesa é indispensável.

E por que, mesmo com a contenção de R$ 15 bilhões, houve aumento na projeção total de despesas? Isso ocorre, em boa medida, porque a maior parte da contenção, R$ 11,2 bilhões, foi, na realidade, um bloqueio de despesas discricionárias para adequação ao limite de gastos primários instituído pela Lei Complementar 200/2023 (despesa discricionária é aquela que não decorre de lei ou da Constituição). O bloqueio é utilizado quando a nova projeção de despesas primárias supera o limite legal.

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Portanto, o bloqueio não reduz em nada o valor global da despesa: ele encaminha o cancelamento de despesas discricionárias apenas como forma de compensar o crescimento na projeção de despesas obrigatórias. O efeito é nulo.

Além do bloqueio, a contenção de R$ 15 bilhões também considera o contingenciamento de R$ 3,8 bilhões. Se o bloqueio é o instrumento utilizado para o cumprimento do limite de despesas primárias, o contingenciamento é aquele utilizado para o cumprimento de outra regra fiscal, a meta de resultado primário (receitas menos despesas, exceto juros e encargos da dívida). Assim como o bloqueio, o contingenciamento recai sobre despesas discricionárias, mas representa uma redução efetiva de despesas porque, mesmo com o bloqueio na conta, as projeções não indicavam o cumprimento da meta de resultado primário.

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Apesar do contingenciamento de julho, a projeção para o gasto primário de 2024 continua crescendo. Isso porque o gasto total ainda deve considerar as despesas que não são computadas no resultado primário, notadamente as decorrentes da calamidade pública no Rio Grande do Sul. Essas despesas hoje somam R$ 28,8 bilhões e cresceram R$ 15,8 bilhões em relação à avaliação publicada em maio.

Nós temos uma história de ajustes fiscais baseados em contingenciamentos e cortes de despesas discricionárias. Esse tipo de ajuste costuma afetar investimentos sem arrefecer pressões futuras sobre o gasto total. Além disso, o contingenciamento é instrumento de curto prazo que prejudica o planejamento dos diversos ministérios executores de políticas públicas.

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Ou seja, a agenda do gasto público terá que ir além. E não é que o governo esteja inerte nesse sentido. O projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2025, enviado ao Congresso em meados de abril, trouxe o resultado de um primeiro ciclo estruturado da chamada revisão de gastos no orçamento federal.

Em essência, a revisão de gastos é um instrumento de política fiscal que busca conectar o universo da avaliação de políticas públicas ao universo orçamentário, mostrando oportunidades de reduzir ou redirecionar gastos em áreas de baixa prioridade ou em políticas ineficientes. A literatura sobre o tema evidencia que ajustes fiscais baseados em avaliações de políticas públicas proporcionam economias de maior qualidade e mais duradouras do que reduções generalizadas de gastos para mero efeito de cumprimento das regras fiscais.

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Nesse primeiro ciclo de revisão de gastos do governo federal, os alvos escolhidos foram benefícios previdenciários geridos pelo INSS e o Programa de Garantia da Atividade Agropecuária (Proagro). A economia esperada é de R$ 7,2 bilhões em 2025 e R$ 28,6 bilhões na soma dos próximos quatro anos.

A revisão de gastos é positiva e quase consensual. Em tese, ninguém se opõe a melhorar a qualidade do gasto por meio, por exemplo, da redução de fraudes e outras concessões indevidas de benefícios. Além disso, não se trata de ajuste focado apenas em despesas discricionárias. O cancelamento de benefícios previdenciários e assistenciais ilegítimos, por exemplo, reduz permanentemente a despesa obrigatória da União.

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Mas a revisão de gastos é tão salutar quanto insuficiente. Para que se tenha uma ideia, a economia de R$ 7,2 bilhões indicada para 2025 representa 0,3% do gasto primário total.

Para efetivamente conter o crescimento do gasto público, é inevitável mudar as regras que ditam sua evolução. Isso é possível, mas demanda tempo e uma grande capacidade de negociação com o Legislativo. No fim do dia, é ele o responsável por nossas escolhas alocativas.

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Um outro problema, e talvez o maior deles, é que o próprio governo dá sinais mistos na agenda fiscal. De um lado, a defesa de um regime ancorado na meta de resultado primário e na limitação do crescimento dos gastos. De outro, a aprovação de medidas com impacto expressivo e permanente na despesa, como a política de valorização do salário mínimo, e a falta de uma discussão séria sobre a dinâmica dos mínimos constitucionais de saúde e educação.

Na falta de reformas estruturais no gasto público, continuaremos reeditando um passado de ajustes paliativos e ineficazes.

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