“Infelizmente, o Rio de Janeiro é um estado com problema crônico de corrupção. Diversas são as denúncias, e irregularidades já verificadas. Iremos avançar para cobrar respostas e buscar consertar o que está errado”, anunciou o presidente da CPI, deputado Alan Lopes (PL).

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Vice-presidente da comissão, o deputado Filippe Poubel (PL) lembrou que a atuação da CPI fortalece os mandatos pautados por fiscalizações, enumerou publicações milionárias do IRM, cuja atuação com obras de infraestrutura em municípios está sendo questionada por suspeita de favorecimento político.

Além da falta de transparência, o relator do colegiado, Rodrigo Amorim (União), reiterou a importância de cobrarem das autoridades competentes as respostas aos ofícios e requerimentos da CPI.

Os deputados também aprovaram a prorrogação dos trabalhos por mais 60 dias, assim como a realização de audiência em conjunto com a CPI dos Serviços Delegados, comissões de Saneamento e Minas e Energia, no qual serão convocados a prestar esclarecimentos representantes da Cedae, Águas do Rio e Aegea, diante da ineficiência na prestação dos serviços.

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O presidente da CPI, deputado Alan Lopes (PL), agradeceu ainda a participação de parlamentares que não são membros efetivos, ressaltando a importância de somarem forças. Também participaram da reunião os deputados Val Ceasa (PRD), Giovani Ratinho (SDD), Marcelo Dino (União), Alexandre Knoploch (PL) e Renan Jordy (PL), além do vereador Poubel (PL).

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Em apenas 12 dias, o Ministro Flávio Dino assinou cinco decisões no âmbito da ADPF 854, ação movida pelo PSOL que questiona o regime orçamentário das emendas parlamentares. Quase todas as notícias que você lê sobre o tema têm origem nessa ação.

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De fato, muito já foi discutido no âmbito da ADPF 854, e seu principal fruto talvez tenha sido a publicação da Lei Complementar (LC) 210, em novembro passado, que estabeleceu regras para a proposição e execução das emendas parlamentares.

Atualmente, o cenário parece um imbróglio sem fim. A última trincheira, que com razão segue incomodando o STF, é a transparência. Não apenas sobre a aplicação dos recursos, mas também — e principalmente — sobre a origem deles. Afinal, quem define a distribuição dos recursos provenientes de emendas coletivas de comissão?

Até as pedras portuguesas da Praça dos Três Poderes sabem que essas emendas, infelizmente, se tornaram o refúgio das antigas emendas de relator. E sua destinação, na prática, sofre forte influência das principais lideranças do Congresso. O STF busca uma confissão, e ela não virá.
Mas as recentes decisões são apenas o último capítulo de uma novela que já dura pelo menos 11 anos. Vale lembrar:

O ovo dessa serpente foi posto em 2014, quando, pela primeira vez, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) previu a execução obrigatória de emendas parlamentares. O montante obrigatório foi definido em percentual da receita corrente líquida (uma métrica definida na LRF). Até então, essas emendas eram consideradas despesas discricionárias “puro-sangue” e, como tal, ficavam sujeitas a cortes pelo Executivo durante a execução do Orçamento.

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Em 2014, apenas as emendas individuais se tornaram impositivas, com um montante protegido de R$ 8,6 bilhões (aproximadamente R$ 16 bilhões em valores atuais). Esse valor representava apenas 5% do total das despesas discricionárias da União.

Em 2017, a obrigatoriedade de execução das emendas individuais foi estendida às emendas de bancada estadual, elevando o total de emendas impositivas para R$ 15,2 bilhões (cerca de R$ 22,4 bilhões hoje). Assim, essas emendas passaram a representar 9,6% do gasto discricionário.

Em 2020, as emendas das comissões permanentes das Casas do Congresso e as emendas do relator-geral do Orçamento também começaram a ser identificadas na lei orçamentária. Contudo, sem a garantia de execução obrigatória, como ocorre com as emendas individuais e de bancada. O total das emendas alcançou R$ 46,2 bilhões (R$ 61,3 bilhões hoje), representando 34% do gasto discricionário daquele ano.

A essa altura, a obrigatoriedade de execução das emendas individuais e de bancada já havia passado a residir na Constituição, sem depender do escrutínio anual da LDO.

Com o fim das emendas de relator em 2023, a participação das emendas no orçamento discricionário caiu, chegando a 20,1% em 2024. No ano passado, o orçamento reservou R$ 44,7 bilhões para as emendas parlamentares.

Aqui vale um parêntese: esses valores se referem às autorizações no orçamento, e nem tudo foi efetivamente executado. Ao considerar as despesas pagas de fato a cada ano, a participação das emendas parlamentares no gasto discricionário é menor, mas segue uma trajetória crescente, chegando a cerca de 18,1% em 2024.

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E como ficará em 2025? Neste ano, as emendas identificadas no Orçamento somarão R$ 50,5 bilhões: R$ 39,0 bilhões para as de execução obrigatória (individuais e de bancada estadual) e R$ 11,5 bilhões para as emendas de comissão.

Esses valores derivam da LC 210, que citamos no início do texto. Ela definiu também que, a partir de 2026, o crescimento das emendas de execução obrigatória deverá seguir o limite aplicado às despesas primárias: inflação mais um percentual entre 0,6% e 2,5%, a depender do comportamento da arrecadação. Já as emendas não impositivas, representadas pelas emendas de comissão, só poderão crescer pela inflação.

Nesses últimos 11 anos, o fortalecimento das emendas é simbolizado basicamente por 3 movimentos, cada qual com seus problemas.

O primeiro deles, que já comentamos, é o avanço dessas despesas dentro do orçamento discricionário. Isso elevou a rigidez orçamentária e fragmentou significativamente a decisão sobre a alocação do gasto público. Trabalho recente publicado pelo Insper, de autoria de Marcos Mendes e Hélio Tollini, comparou o modelo brasileiro a 11 países membros da OCDE e em nenhum deles se observou a mesma magnitude do orçamento sendo definida pelo Legislativo.

O pacote fiscal proposto pelo governo no fim do ano passado previa um pequeno avanço ao autorizar o bloqueio de emendas parlamentares caso fosse necessário ajustar os gastos ao limite de despesas primárias.

O Congresso, no entanto, restringiu essa possibilidade apenas às emendas não impositivas, decisão que foi vetada pelo Executivo. Além disso, o Executivo também vetou um dispositivo da LDO que impedia o bloqueio de emendas impositivas, alinhando-se às deliberações já tomadas no âmbito da ADPF 854.

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Resumindo: o ano começa com a possibilidade de bloqueio de emendas, mas isso dependerá da manutenção dos vetos presidenciais.

O segundo movimento é o avanço do Legislativo na fase de execução orçamentária. Além de as despesas com emendas terem se tornado maiores e mais rígidas, os parlamentares agora assumiram prerrogativas anteriormente típicas do Executivo, como a definição dos beneficiários das emendas e da ordem de prioridade dos repasses.

Essa sistemática subverte a lógica do Orçamento: o Executivo propõe, executa e presta contas, enquanto o Legislativo aprova e fiscaliza a aplicação dos recursos. Quando o Congresso assume atribuições próprias dos órgãos responsáveis pela execução das políticas públicas, quais são os incentivos para, depois, exercer de forma isenta o controle sobre o uso desses recursos?

O terceiro movimento é a eliminação de critérios e condições para realização dos repasses. Nesse aspecto, o melhor exemplo são as chamadas emendas pix, que, na prática, se assemelham a doações incondicionais da União a Estados e Municípios.

Não deveria ser assim. A LRF estabelece critérios rígidos para a transferência voluntária de recursos aos entes subnacionias, como a comprovação da correta aplicação de recursos anteriormente recebidos e a regularidade tributária perante a União. Nada disso tem sido aplicado à maior parte das emendas, e a impressão que fica é que o defeito da LRF é ser boa demais.
Daí a importância da atuação do Supremo, que busca ampliar a transparência das despesas oriundas de emendas parlamentares. Mas, ainda que haja avanços nesse sentido, o modelo atual permanecerá disfuncional enquanto persistir a ideia de que as emendas legitimam a participação do Congresso no orçamento.

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Nada mais enganoso. A verdadeira importância do Congresso está na discussão e definição de políticas públicas, que devem ocorrer fora do processo orçamentário — como, por exemplo, na recente aprovação da reforma tributária e nas mudanças na previdência em 2019.

No entanto, quando essa distinção se perde e as emendas parlamentares assumem o protagonismo, o orçamento público se distancia cada vez mais de sua função original: ser um instrumento transparente de planejamento e execução das políticas públicas. Enquanto os papéis de Executivo e Legislativo permanecem embaralhados e os mecanismos de controle seguem fragilizados, o risco é que o orçamento deixe de atender às necessidades reais da população para se tornar apenas uma ferramenta de barganha política.

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