A fala do ministro externou uma decisão que, a rigor, partiu da Junta de Execução Orçamentária (JEO), colegiado que assessora o Presidente da República na condução da política fiscal do governo federal. Além do ministro da Fazenda, compõem a JEO o ministro-chefe da Casa Civil, a ministra do Planejamento e Orçamento, e a ministra da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos.

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A medida pareceu esfriar os ânimos de quem anseia por uma agenda mais agressiva na contenção do gasto público. Na manhã seguinte, bolsa para cima, dólar para baixo.

Mas o anúncio não se referia exatamente a um corte de despesas, como chegou a ser noticiado logo em seguida. Na realidade, o relatório oficial do governo, publicado no dia 22 de julho, mostrou o contrário: um aumento de R$ 20,7 bilhões na projeção de despesas primárias da União em relação à avaliação de maio (despesas primárias não consideram juros e encargos da dívida). Se o ano terminar como atualmente espera o governo, o gasto primário federal crescerá, em valores correntes, R$ 192,1 bilhões em relação a 2023 e R$ 419,9 bilhões na comparação com 2022. Descontando a inflação no período, seria um avanço de cerca de 13% em apenas dois anos.

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Vale lembrar que a preocupação com a magnitude do gasto não surge do éter. Ela nasce da percepção de que o endividamento público, hoje em 77,8% do PIB, é elevado para economias emergentes. Segundo o FMI, na média, esse conjunto de países tem uma dívida cerca de 17 pontos percentuais do PIB mais baixa do que a brasileira. Para controlar o endividamento, a atenção com o comportamento da despesa é indispensável.

E por que, mesmo com a contenção de R$ 15 bilhões, houve aumento na projeção total de despesas? Isso ocorre, em boa medida, porque a maior parte da contenção, R$ 11,2 bilhões, foi, na realidade, um bloqueio de despesas discricionárias para adequação ao limite de gastos primários instituído pela Lei Complementar 200/2023 (despesa discricionária é aquela que não decorre de lei ou da Constituição). O bloqueio é utilizado quando a nova projeção de despesas primárias supera o limite legal.

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Portanto, o bloqueio não reduz em nada o valor global da despesa: ele encaminha o cancelamento de despesas discricionárias apenas como forma de compensar o crescimento na projeção de despesas obrigatórias. O efeito é nulo.

Além do bloqueio, a contenção de R$ 15 bilhões também considera o contingenciamento de R$ 3,8 bilhões. Se o bloqueio é o instrumento utilizado para o cumprimento do limite de despesas primárias, o contingenciamento é aquele utilizado para o cumprimento de outra regra fiscal, a meta de resultado primário (receitas menos despesas, exceto juros e encargos da dívida). Assim como o bloqueio, o contingenciamento recai sobre despesas discricionárias, mas representa uma redução efetiva de despesas porque, mesmo com o bloqueio na conta, as projeções não indicavam o cumprimento da meta de resultado primário.

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Apesar do contingenciamento de julho, a projeção para o gasto primário de 2024 continua crescendo. Isso porque o gasto total ainda deve considerar as despesas que não são computadas no resultado primário, notadamente as decorrentes da calamidade pública no Rio Grande do Sul. Essas despesas hoje somam R$ 28,8 bilhões e cresceram R$ 15,8 bilhões em relação à avaliação publicada em maio.

Nós temos uma história de ajustes fiscais baseados em contingenciamentos e cortes de despesas discricionárias. Esse tipo de ajuste costuma afetar investimentos sem arrefecer pressões futuras sobre o gasto total. Além disso, o contingenciamento é instrumento de curto prazo que prejudica o planejamento dos diversos ministérios executores de políticas públicas.

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Ou seja, a agenda do gasto público terá que ir além. E não é que o governo esteja inerte nesse sentido. O projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2025, enviado ao Congresso em meados de abril, trouxe o resultado de um primeiro ciclo estruturado da chamada revisão de gastos no orçamento federal.

Em essência, a revisão de gastos é um instrumento de política fiscal que busca conectar o universo da avaliação de políticas públicas ao universo orçamentário, mostrando oportunidades de reduzir ou redirecionar gastos em áreas de baixa prioridade ou em políticas ineficientes. A literatura sobre o tema evidencia que ajustes fiscais baseados em avaliações de políticas públicas proporcionam economias de maior qualidade e mais duradouras do que reduções generalizadas de gastos para mero efeito de cumprimento das regras fiscais.

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Nesse primeiro ciclo de revisão de gastos do governo federal, os alvos escolhidos foram benefícios previdenciários geridos pelo INSS e o Programa de Garantia da Atividade Agropecuária (Proagro). A economia esperada é de R$ 7,2 bilhões em 2025 e R$ 28,6 bilhões na soma dos próximos quatro anos.

A revisão de gastos é positiva e quase consensual. Em tese, ninguém se opõe a melhorar a qualidade do gasto por meio, por exemplo, da redução de fraudes e outras concessões indevidas de benefícios. Além disso, não se trata de ajuste focado apenas em despesas discricionárias. O cancelamento de benefícios previdenciários e assistenciais ilegítimos, por exemplo, reduz permanentemente a despesa obrigatória da União.

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Mas a revisão de gastos é tão salutar quanto insuficiente. Para que se tenha uma ideia, a economia de R$ 7,2 bilhões indicada para 2025 representa 0,3% do gasto primário total.

Para efetivamente conter o crescimento do gasto público, é inevitável mudar as regras que ditam sua evolução. Isso é possível, mas demanda tempo e uma grande capacidade de negociação com o Legislativo. No fim do dia, é ele o responsável por nossas escolhas alocativas.

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Um outro problema, e talvez o maior deles, é que o próprio governo dá sinais mistos na agenda fiscal. De um lado, a defesa de um regime ancorado na meta de resultado primário e na limitação do crescimento dos gastos. De outro, a aprovação de medidas com impacto expressivo e permanente na despesa, como a política de valorização do salário mínimo, e a falta de uma discussão séria sobre a dinâmica dos mínimos constitucionais de saúde e educação.

Na falta de reformas estruturais no gasto público, continuaremos reeditando um passado de ajustes paliativos e ineficazes.

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O referido imbróglio trouxe a necessidade de explicitar algumas questões chaves do nosso federalismo fiscal, destrinchar os números divulgados e o contrapor com o outro lado da moeda – a fonte destes recursos.

Primeiro é preciso entender que, conforme o art. 18 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88), nossa organização político-administrativa compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Também, é preciso compreender que a alocação dos recursos públicos é realizada de forma descentralizada.

Um exemplo bem claro desta descentralização pode ser observado no caso da educação pública. A CF/88 explicita no artigo 211 que “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino”. Assim, por exemplo, os governos municipais atuarão na educação infantil e fundamental, já os governos estaduais atuarão prioritariamente no ensino fundamental e médio.

Enquanto que o artigo 211 da CF/88 explicita as responsabilidades de cada ente quanto a alocação dos recursos públicos, o artigo 212 explicita a sua fonte de financiamento, ou seja, a União, os estados e os municípios reservam parte da arrecadação própria e os redistribuem entre os entes da federação de modo a atender as necessidades previstas no artigo 211.

Assim, é natural que parte dos recursos arrecadados diretamente pela União, sejam repartidos com estados e municípios, como também é natural que parte dos recursos arrecadados pelos estados sejam repartidos com seus respectivos municípios.

Assim, considerando este resumido e breve exemplo, não podemos olhar os repasses que o Governo Federal realizou para os governos locais, sem olhar para a composição deles, bem como para a origem dos recursos do Governo Federal.

Em termos de composição, nota-se que em 2020 houveram transferências constitucionais e legais regulares, ou seja, que são realizadas anualmente por força da lei, como também houveram transferências extraordinárias para mitigar os efeitos da pandemia. A de se destacar também que o Governo Federal chamou de “repasses” a suspensão do pagamento da Dívida dos estados com a União (R$ 32,5 bilhões), bem como o auxílio emergencial aos indivíduos em situação de vulnerabilidade (R$ 293,8 bilhões).

Do volume total de recursos (R$ 847 bilhões) divulgados pelo Governo Federal como forma de “repasses” em 2020, apenas R$ 33 bilhões (4% do total) foram relacionados as demandas de saúde para combate à Covid-19, valor este que foi distribuído entre todos os estados e municípios brasileiros.

As transferências no âmbito do apoio federativo para mitigação dos efeitos fiscais da pandemia (Incisos I e II do art. 5º da LC 173/20 e Lei 14041/20) foram de R$ 75,1 bilhões, o que representa 9% do total divulgado.

Além disso, outros R$ 293,8 bilhões foram pagos aos indivíduos brasileiros que, diante dos efeitos econômicos gerados pela pandemia, se encontravam em situação de maior vulnerabilidade. Este volume de recursos representou cerca de 34% do total divulgado pelo Governo Federal.

Mas além de entender a composição do número divulgado, é importante conhecer o volume de recursos arrecadados em forma de tributos pelo Governo Federal em 2020 e compará-lo com o volume redistribuídos entre as unidades federadas, principalmente aqueles recursos que são distribuídos por determinação constitucional e legal. É importante separar o que é transferência corrente (constitucional e legal) do que é demanda extraordinária decorrente da pandemia.

Considerando apenas aquelas receitas que são administradas pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, em 2020, o Governo Federal arrecadou R$ 1.426 bilhões, deste valor, apenas R$ 233,7 bilhões foram transferidos para estados e municípios a título de transferências constitucionais e legais – ver tabela abaixo.

Assim, além da divulgação dos referidos repasses, a divulgação da sua efetiva composição, bem como a distribuição da arrecadação federal por UF traria mais transparência e informação para a população, além de explicitar melhor o papel da descentralização de recursos públicos.

Tabela: Arrecadação Federal e Transferências Constitucionais e Legais do Governo Federal para Estados e Municípios em 2020, por UF – R$ Bilhões

Fonte: Receita Federal do Brasil e Secretaria do Tesouro Nacional.

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O ano de 2021 começa globalmente sob signo da pandemia de Covid-19 e na expectativa sobre os impactos da vacinação sobre as populações. E enquanto dezenas de países já iniciaram seus processos de imunização, o Brasil ainda vive incertezas quanto ao processo.

A essa incerteza se somam ainda as questões fiscais e econômicas que ficaram pendentes de 2020, como a não votação de reformas — como a tributária e administrativa — e o fim de programas de estímulo econômico, como o auxílio emergencial.

“Iniciamos o ano sem decisões fiscais importantes e ainda com essa questão de recrudescimento da pandemia e sem a questão das vacinas. A gente não tem nada muito palpável”, aponta Fernanda Consorte, economista-chefe do banco Ourinvest, em participação no Morning Call desta segunda-feira (4).

Tal indefinição, de acordo com a economista, joga contra o Brasil, que se coloca em uma posição pouco favorável a aproveitar a liquidez disponível atualmente no mercado.

“Aos olhos de mercado, o que pode acontecer é o Brasil se tornar o patinho feio dessa história. Se a gente continuar nesse impasse, o que deve acontecer é a gente continuar no final da fila para receber esse tipo de investimento”.

Consorte chama a atenção ainda para a indefinição quanto à agenda fiscal brasileira. Segundo ela, o mercado aguarda a retomada do direcionamento que havia sido dado em 2019 com a reforma da Previdência, e que ficou de lado em razão das medidas de resposta à pandemia.

Caso esse foco não seja retomado, a economista vê o caráter de “patinho feio” na economia se reforçar perante os investidores.

“Se o Brasil não tiver uma história boa para contar, isso vai acabar afetando os fluxos de investimento para Brasil”, resume.

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