Alvo da PF

Furtado morava com o deputado e deixou o apartamento funcional, que pertence à Câmara dos Deputados, na manhã desta sexta-feira. O imóvel foi alvo de busca e apreensão dos agentes da Polícia Federal.

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Em entrevista ontem, Motta titubeou nas declarações sobre demitir ou não seu assessor. Ele oscilou entre declarações de que talvez iria demiti-lo e aguardar o final das investigações.

A investigação da PF aponta que foram identificadas notas fiscais revelando pagamento de comissões a uma empresa de intermediação, que captava emendas o hospital. Teriam sido identificados três pagamentos pelo hospital a essa empresa, no total de R$ 509,4 mil. Parte desse recurso era entregue ao assessor de Motta.

O deputado afirmou que o chefe do gabinete não tinha autonomia para liderar o processo de envio e pagamentos das emendas.

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“Eu tenho o acompanhamento da quase totalidade das emendas parlamentares que saem do meu gabinete. Ele não tem essa autonomia”, disse Motta aos jornalistas, na quinta-feira, após se reunir com o presidente da Câmara, Hugo Motta (Republicanos-PB).

O deputado gaúcho negou qualquer envolvimento pessoal no caso e lembrou que essa rede de hospitais recebe emendas de outros gabinetes.

“Nunca tive nenhuma relação que tivesse essa natureza ou esse tipo de envolvimento. Não tem nada que envolva o nosso gabinete”, chegou a dizer Afonso Motta.

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Em apenas 12 dias, o Ministro Flávio Dino assinou cinco decisões no âmbito da ADPF 854, ação movida pelo PSOL que questiona o regime orçamentário das emendas parlamentares. Quase todas as notícias que você lê sobre o tema têm origem nessa ação.

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De fato, muito já foi discutido no âmbito da ADPF 854, e seu principal fruto talvez tenha sido a publicação da Lei Complementar (LC) 210, em novembro passado, que estabeleceu regras para a proposição e execução das emendas parlamentares.

Atualmente, o cenário parece um imbróglio sem fim. A última trincheira, que com razão segue incomodando o STF, é a transparência. Não apenas sobre a aplicação dos recursos, mas também — e principalmente — sobre a origem deles. Afinal, quem define a distribuição dos recursos provenientes de emendas coletivas de comissão?

Até as pedras portuguesas da Praça dos Três Poderes sabem que essas emendas, infelizmente, se tornaram o refúgio das antigas emendas de relator. E sua destinação, na prática, sofre forte influência das principais lideranças do Congresso. O STF busca uma confissão, e ela não virá.
Mas as recentes decisões são apenas o último capítulo de uma novela que já dura pelo menos 11 anos. Vale lembrar:

O ovo dessa serpente foi posto em 2014, quando, pela primeira vez, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) previu a execução obrigatória de emendas parlamentares. O montante obrigatório foi definido em percentual da receita corrente líquida (uma métrica definida na LRF). Até então, essas emendas eram consideradas despesas discricionárias “puro-sangue” e, como tal, ficavam sujeitas a cortes pelo Executivo durante a execução do Orçamento.

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Em 2014, apenas as emendas individuais se tornaram impositivas, com um montante protegido de R$ 8,6 bilhões (aproximadamente R$ 16 bilhões em valores atuais). Esse valor representava apenas 5% do total das despesas discricionárias da União.

Em 2017, a obrigatoriedade de execução das emendas individuais foi estendida às emendas de bancada estadual, elevando o total de emendas impositivas para R$ 15,2 bilhões (cerca de R$ 22,4 bilhões hoje). Assim, essas emendas passaram a representar 9,6% do gasto discricionário.

Em 2020, as emendas das comissões permanentes das Casas do Congresso e as emendas do relator-geral do Orçamento também começaram a ser identificadas na lei orçamentária. Contudo, sem a garantia de execução obrigatória, como ocorre com as emendas individuais e de bancada. O total das emendas alcançou R$ 46,2 bilhões (R$ 61,3 bilhões hoje), representando 34% do gasto discricionário daquele ano.

A essa altura, a obrigatoriedade de execução das emendas individuais e de bancada já havia passado a residir na Constituição, sem depender do escrutínio anual da LDO.

Com o fim das emendas de relator em 2023, a participação das emendas no orçamento discricionário caiu, chegando a 20,1% em 2024. No ano passado, o orçamento reservou R$ 44,7 bilhões para as emendas parlamentares.

Aqui vale um parêntese: esses valores se referem às autorizações no orçamento, e nem tudo foi efetivamente executado. Ao considerar as despesas pagas de fato a cada ano, a participação das emendas parlamentares no gasto discricionário é menor, mas segue uma trajetória crescente, chegando a cerca de 18,1% em 2024.

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E como ficará em 2025? Neste ano, as emendas identificadas no Orçamento somarão R$ 50,5 bilhões: R$ 39,0 bilhões para as de execução obrigatória (individuais e de bancada estadual) e R$ 11,5 bilhões para as emendas de comissão.

Esses valores derivam da LC 210, que citamos no início do texto. Ela definiu também que, a partir de 2026, o crescimento das emendas de execução obrigatória deverá seguir o limite aplicado às despesas primárias: inflação mais um percentual entre 0,6% e 2,5%, a depender do comportamento da arrecadação. Já as emendas não impositivas, representadas pelas emendas de comissão, só poderão crescer pela inflação.

Nesses últimos 11 anos, o fortalecimento das emendas é simbolizado basicamente por 3 movimentos, cada qual com seus problemas.

O primeiro deles, que já comentamos, é o avanço dessas despesas dentro do orçamento discricionário. Isso elevou a rigidez orçamentária e fragmentou significativamente a decisão sobre a alocação do gasto público. Trabalho recente publicado pelo Insper, de autoria de Marcos Mendes e Hélio Tollini, comparou o modelo brasileiro a 11 países membros da OCDE e em nenhum deles se observou a mesma magnitude do orçamento sendo definida pelo Legislativo.

O pacote fiscal proposto pelo governo no fim do ano passado previa um pequeno avanço ao autorizar o bloqueio de emendas parlamentares caso fosse necessário ajustar os gastos ao limite de despesas primárias.

O Congresso, no entanto, restringiu essa possibilidade apenas às emendas não impositivas, decisão que foi vetada pelo Executivo. Além disso, o Executivo também vetou um dispositivo da LDO que impedia o bloqueio de emendas impositivas, alinhando-se às deliberações já tomadas no âmbito da ADPF 854.

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Resumindo: o ano começa com a possibilidade de bloqueio de emendas, mas isso dependerá da manutenção dos vetos presidenciais.

O segundo movimento é o avanço do Legislativo na fase de execução orçamentária. Além de as despesas com emendas terem se tornado maiores e mais rígidas, os parlamentares agora assumiram prerrogativas anteriormente típicas do Executivo, como a definição dos beneficiários das emendas e da ordem de prioridade dos repasses.

Essa sistemática subverte a lógica do Orçamento: o Executivo propõe, executa e presta contas, enquanto o Legislativo aprova e fiscaliza a aplicação dos recursos. Quando o Congresso assume atribuições próprias dos órgãos responsáveis pela execução das políticas públicas, quais são os incentivos para, depois, exercer de forma isenta o controle sobre o uso desses recursos?

O terceiro movimento é a eliminação de critérios e condições para realização dos repasses. Nesse aspecto, o melhor exemplo são as chamadas emendas pix, que, na prática, se assemelham a doações incondicionais da União a Estados e Municípios.

Não deveria ser assim. A LRF estabelece critérios rígidos para a transferência voluntária de recursos aos entes subnacionias, como a comprovação da correta aplicação de recursos anteriormente recebidos e a regularidade tributária perante a União. Nada disso tem sido aplicado à maior parte das emendas, e a impressão que fica é que o defeito da LRF é ser boa demais.
Daí a importância da atuação do Supremo, que busca ampliar a transparência das despesas oriundas de emendas parlamentares. Mas, ainda que haja avanços nesse sentido, o modelo atual permanecerá disfuncional enquanto persistir a ideia de que as emendas legitimam a participação do Congresso no orçamento.

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Nada mais enganoso. A verdadeira importância do Congresso está na discussão e definição de políticas públicas, que devem ocorrer fora do processo orçamentário — como, por exemplo, na recente aprovação da reforma tributária e nas mudanças na previdência em 2019.

No entanto, quando essa distinção se perde e as emendas parlamentares assumem o protagonismo, o orçamento público se distancia cada vez mais de sua função original: ser um instrumento transparente de planejamento e execução das políticas públicas. Enquanto os papéis de Executivo e Legislativo permanecem embaralhados e os mecanismos de controle seguem fragilizados, o risco é que o orçamento deixe de atender às necessidades reais da população para se tornar apenas uma ferramenta de barganha política.

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Assista abaixo ao Segunda Chamada de quarta-feira (9):

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Na decisão, o ministro destacou que a liberação excepcional busca evitar insegurança jurídica. “A fim de evitar insegurança jurídica para terceiros (entes da Federação, empresas, trabalhadores), fica excepcionalmente admitida a continuidade da execução do que já foi empenhado como ‘emenda de comissão’ até o dia 23 de dezembro de 2024, salvo outra ilegalidade identificada em cada caso concreto”, escreveu Dino.

Nulidade nos procedimentos do Congresso

Apesar da liberação parcial, Dino apontou irregularidades no processo de indicação das emendas pelo Congresso Nacional ao Palácio do Planalto. Segundo o ministro, o envio das emendas de comissão ocorreu sem aprovação das comissões temáticas correspondentes, como exigem as normas parlamentares.

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“O ofício [encaminhado pelo Congresso ao Executivo] apresenta nulidade insanável. Seus motivos determinantes são falsos, e o caráter nacional das indicações, exigido pela Resolução nº 001/2006, não foi aferido pela instância competente (as Comissões)”, afirmou o magistrado.

Recursos para a saúde

Em relação às emendas destinadas à saúde, Dino permitiu que os valores já depositados nos Fundos de Saúde sejam movimentados até 10 de janeiro, independentemente de contas específicas. Após essa data, a movimentação será permitida apenas a partir de contas específicas para cada emenda, conforme decisão anterior do STF.

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O ministro também autorizou, até 31 de dezembro, o empenho das emendas impositivas destinadas à saúde, ainda que as contas específicas não estejam prontas. Contudo, Dino reiterou que as contas específicas serão obrigatórias para as etapas de liberação e pagamento, garantindo maior controle e rastreabilidade dos recursos.

Contexto e rastreabilidade

A decisão ocorre em meio a um longo debate sobre a legalidade das emendas parlamentares. Em 2022, o STF declarou inconstitucionais as chamadas emendas RP8 e RP9, conhecidas como “orçamento secreto”. Após a decisão, o Congresso alterou as regras para tentar se adequar às exigências da Corte.

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Desde agosto, Dino tem adotado medidas para garantir a rastreabilidade das emendas, como a exigência de contas específicas, recomendada pelo Tribunal de Contas da União (TCU). Na última sexta-feira (27), o ministro deu prazo de dez dias para que a Advocacia-Geral da União (AGU) esclareça os procedimentos sobre as emendas destinadas à saúde.

Ação do PSOL e continuidade do caso

O PSOL, autor da ação que questiona as emendas, sustenta que as mudanças realizadas pelo Congresso ainda desrespeitam a decisão do STF. Após a aposentadoria da ministra Rosa Weber, Flávio Dino assumiu a relatoria do caso e determinou a suspensão das emendas em agosto, reforçando a necessidade de critérios mais transparentes para sua execução.

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A liberação parcial anunciada agora busca equilibrar a necessidade de continuidade administrativa com o cumprimento das normas estabelecidas pelo Supremo.

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Assista abaixo ao Segunda Chamada de sexta-feira (27):

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A decisão também estabeleceu novos critérios de transparência e rastreamento para a liberação de emendas, que foram validados por unanimidade pelos demais ministros do STF. Essa iniciativa reforça a busca por maior controle sobre o uso de verbas públicas.

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A suspensão no pagamento de emendas parlamentares teve origem em uma decisão do STF, de dezembro de 2022, que entendeu serem inconstitucionais alguns repasses que não estariam de acordo com as regras de distribuição de recursos. Diante da situação, o Congresso Nacional aprovou uma resolução alterando essas regras. O PSOL, então, entrou com uma ação contrária ao pagamento dessas emendas.

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Em agosto deste ano, Dino, além de suspender o pagamento de emendas, determinou que a Controladoria-Geral da União (CGU) auditasse os repasses dos parlamentares por meio das emendas do chamado orçamento secreto.

Assista abaixo ao Segunda Chamada de sexta-feira (27):

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A liberação, no entanto, veio acompanhada de algumas condições para que a verba seja disponibilizada, medida que, segundo Dino, tornou-se necessária uma vez que “nenhuma despesa no Brasil teve similar trajetória em desfavor da responsabilidade fiscal”.

“É de clareza solar que jamais houve tamanho desarranho institucional com tanto dinheiro público, em tão poucos anos. Com efeito, somadas as emendas parlamentares entre 2019 e 2024, chegamos ao montante pago de R$ 186,3 bilhões de reais”, disse o ministro em sua decisão.

Diante deste cenário, Dino determinou que, tanto as emendas de relator como as de comissões, podem ser liberadas, mas com a “devida identificação dos parlamentares”, cabendo ao Poder Executivo aferir a transparência e liberar caso a caso.

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Ele acrescentou ser necessário que o ordenador de despesas e o órgão de controle interno verifiquem de forma conjunta e formalmente se o Portal da Transparência contém o nome do parlamentar autor da indicação. “É vedado que figure como substituto o relator do Orçamento – bem como dos beneficiários finais”, manifestou o ministro.

Emendas individuais e de bancadas que tenham como destino organizações não governamentais (ONGs) e entidades do terceiro setor podem ser executadas, desde que seguindo as regras legais e mediante “deliberação motivada do ordenador de despesas competente, observadas a inexistência de irregularidade já detectada”.

No caso das emendas individuais, a transferência especial (emendas PIX) fica mantida, mas com impositividade, observada a necessidade de identificação antecipada do objeto, a concessão de prioridade para obras inacabadas e a prestação de contas perante o Tribunal de Contas da União (TCU).

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As emendas de comissão serão destinadas a “projetos de interesse nacional ou regional, definidos de comum acordo entre Legislativo e Executivo”, ressalta Dino ao destacar que os procedimentos necessários serão estabelecidos nos próximos dias.

Em sua decisão, o ministro lembrou que, em decisões anteriores, a Corte determinou que as ONGs e demais entidades do terceiro setor, informem na internet, com total transparência, os valores oriundos de emendas parlamentares; e que informem, também via internet, com total transparência, “os valores oriundos de ‘emendas PIX’ recebidos nos anos de 2020 a 2024, e em que foram aplicados e convertidos”.

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Com relação às emendas para a área da saúde, sua destinação fica condicionada ao atendimento de orientações e critérios técnicos indicados pelo gestor federal do Sistema Único de Saúde (SUS) e fixados pelas Comissões Intergestores Bipartite e Tripartite.

“O cumprimento deste requisito deve ser aferido pelo gestor federal previamente à liberação do recurso, e o seu descumprimento caracteriza impedimento de ordem técnica à execução”, destacou o ministro.

Dino reiterou que o monitoramento do chamado “orçamento secreto” vai se estender durante o exercício financeiro de 2025, “com a realização periódica de audiências de contextualização e conciliação, bem como novas auditorias, quando necessárias”.

Assista abaixo ao programa especial Pergunte ao Kotscho de segunda-feira (2):

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A proposta surgiu devido a uma decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) de suspender a execução de emendas parlamentares até que sejam definidas regras sobre controle social, transparência, impedimentos e rastreabilidade. O ministro Flávio Dino exigiu determinou que as emendas só poderão ser pagas pelo Poder Executivo mediante total transparência sobre sua rastreabilidade.

O texto aprovado deixa de fora do limite do arcabouço fiscal as emendas de modificação se elas forem de interesse nacional, podendo ter destinatário ou localização específica se isso já constar do Projeto de Lei Orçamentária. O projeto também fixa um novo parâmetro de valor, seguindo diretriz da decisão do Supremo que prevê “obediência a todos os dispositivos constitucionais e legais sobre metas fiscais ou limites de despesas”.

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Atualmente, 3% da receita corrente líquida da União no exercício anterior são direcionados às emendas parlamentares (2% para individuais e 1% para bancada) do ano seguinte. De acordo com o texto aprovado, em 2025 as emendas parlamentares para despesas primárias seguirão o critério da receita líquida, exceto para emendas de correção de erros ou omissões. No caso das emendas de comissão, o valor será de R$ 11,5 bilhões.

A partir de 2026, o limite seguirá a regra do regime fiscal, com a correção do valor do ano anterior pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) mais crescimento real equivalente a 70% ou 50% do crescimento real da receita primária de dois anos antes, conforme o cumprimento ou não de metas fiscais.

No caso das emendas de comissão, o valor global será o do ano anterior corrigido pelo IPCA de 12 meses encerrados em junho do ano anterior àquele a que se refere o Orçamento votado.

Assista abaixo ao Segunda Chamada de terça-feira (19):

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A resposta imediata é que há um notável enfraquecimento do Poder Executivo em alocar recursos discricionários vis-à-vis o fortalecimento do Poder Legislativo desde 2015, expresso pelo avanço das emendas parlamentares de forma pouco transparente e fragmentada.

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Nas últimas semanas, o assunto tem ocupado espaço nos jornais por conta de recente decisão do ministro Flávio Dino, confirmada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) em 16 de agosto. Em síntese, Dino suspendeu as emendas impositivas feitas por parlamentares até a criação de regras de transparência e eficiência na liberação desses recursos, exceto para obras em andamento ou ações de emergência. Basicamente, a decisão afirma que o dever de executar as emendas não é absoluto. É preciso, assim, que o Poder Executivo avalie o mérito das emendas. E que quaisquer que sejam suas modalidades, elas devem ter plano de trabalho, ser transparentes e rastreáveis, além de compatíveis com o plano plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), incluindo as metas fiscais.

Não há nada nesta decisão estranho a dispositivos legais associados ao orçamento, às tecnologias de informação que temos à disposição e ao conhecimento científico que temos produzido a respeito. Ocorre que esse repertório não tem sido mobilizado pelo Poder Legislativo. Assim, pouco se sabe o que tem sido feito com os recursos das “emendas pix” — o que exatamente elas têm financiado —, para além da dispersão/concentração dos recursos das emendas de bancada e de comissão — que poderiam estruturar projetos mais robustos. Tampouco se reflete sobre a vinculação das emendas à Receita Corrente Líquida, considerando sua proporção em relação ao total das despesas discricionárias. Aliás, é o que justamente se quer endereçar, conforme nota conjunta da reunião entre ministros do STF, Câmara, Senado e Executivo sobre as emendas, publicada em 20 de agosto.

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Note-se que a decisão de Dino faz referência a diferentes trabalhos feitos sobre o processo orçamentário por Marcos Mendes, pesquisador associado do Insper. Em comunicação recente sobre pesquisa em curso à Folha de São Paulo, este autor, junto com Hélio Tollini, pondera que o Brasil apresenta práticas de emendas ao orçamento que destoam e muito daquelas feitas no âmbito da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), grupo de países com alto nível de desenvolvimento. Seja pelo volume de recursos mobilizados, seja pela impositividade, eles afirmam que não há paralelo com o caso brasileiro. Isto é – digo eu –, estamos diante de uma jabuticaba orçamentária.

O avanço do Poder Legislativo sobre a alocação de recursos públicos é uma parte importante do problema, mas não a única. Com muita energia voltada para este ponto de tensão, a gestão orçamentária do Poder Executivo Federal tem sido fortemente marcada pelo incrementalismo: acuada pelo conflito entre Poderes e vinculada a uma operacionalidade complexa, criou-se pouco espaço institucional para mudanças segundo uma perspectiva de ampliação da eficiência e efetividade do gasto, visando melhorar o desempenho do orçamento.

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Contrariando este cenário, o Ministério do Planejamento e Orçamento apresentou em 2023 a agenda “Orçamento por Desempenho 2.0”, conjunto integrado de modernização do instrumento ancorada nas melhores práticas internacionais – sem tocar na questão das emendas, por óbvio.

São os pilares da agenda: (1) orçamentação de médio prazo, ampliando a visão da alocação orçamentária e suas consequências para bases plurianuais; (2) revisão de gastos, visando criar espaço fiscal para novas iniciativas governamentais a partir da reestruturação daquelas com problemas alocativos; (3) orçamentação por desempenho, visando fortalecer o vínculo entre dispêndio e entregas à sociedade; (4) transversalidade, buscando avançar na articulação de políticas complexas pela via da despesa (meio ambiente, mulheres, igualdade racial, povos indígenas e crianças e adolescentes); e (5) revisar a lei de finanças públicas, de 1964, ainda em vigor.

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A despeito do caráter promissor do “Orçamento por Desempenho 2.0”, o último capítulo da disputa pelo controle da decisão alocativa vincula-se à exoneração inesperada do Secretário de Orçamento Federal (SOF). No bojo do processo de elaboração da lei orçamentária de 2025, a Câmara dos Deputados encaminhou ofícios ao Ministério do Planejamento e Orçamento solicitando o retorno de seu servidor público à casa de origem.

Quaisquer que sejam os motivos imediatos da saída do SOF, o fato é que ela parece adiar a agenda da reforma orçamentária do país. Para ficarmos em um exemplo, temos a Amazônia, mas ainda estamos nos primeiros passos de um green budgeting, orçamentação por desempenho para a preservação do meio ambiente e atenção às mudanças climáticas.

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Em outras palavras: estamos caminhando para quase uma década de mudanças orçamentárias intensas, ancorada em disputas pelo comando da alocação de recursos sem vínculos imediatos com novos instrumentos de gestão. Sua manutenção tem criado obstáculos políticos à eficiência alocativa e à inovação na gestão orçamentária, reduzindo o impacto positivo do gasto direto na melhoria das condições de vida das pessoas e da economia.

A questão é: até quando? Espero que possamos abrir uma janela política para a reforma orçamentária, envolvendo mais especialistas e a sociedade civil no debate. De maneira diferente de 1993, quando tudo foi impulsionado por um escândalo.

STF tem maioria para manter decisão de Flávio Dino sobre emendas:

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“Tiago, é verdade que você foi eleito sem ‘ter’ nenhum prefeito?”

Ainda sem estar habituado ao fato de que prefeitos são tratados quase como propriedade dos deputados em Brasília, respondi: “Sim, realmente não tive nenhum prefeito me apoiando.”

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“Mas como você conseguiu os votos, então?”

Expliquei que, em resumo, passei meses rodando o estado, reunindo pessoas tão indignadas com a situação política do Brasil quanto eu. Aos poucos, elas me ajudaram a atrair outras pessoas, que se engajaram no projeto e fizeram meu nome chegar aos eleitores. Além disso, usei bastante as redes sociais para amplificar a mensagem.

“Caramba, que interessante. Não é comum um deputado ser eleito assim.”

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“Ah, é? E como você foi eleito?” – perguntei, ainda sem ter tanta clareza do mecanismo que “tradicionalmente” elege deputados.

“Ah, eu já tenho os ‘meus’ prefeitos, que fui herdando ou conquistando ao longo do tempo. No início da campanha, já sei exatamente quantos votos cada um deles vai me dar.”

“Mas como você tem tanta certeza? O que eles fazem para garantir esses votos? E em troca de quê?”

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“Bom, como eles fazem, não é problema meu. Eles que se virem. Mas, se não trouxerem os votos que me devem, eu fecho a torneira e interrompo o repasse de emendas para o município. O prefeito vai passar os próximos dois anos sem um real, até eu tirá-lo de lá e colocar alguém que cumpra o combinado.”

Esse diálogo mostra a razão do alvoroço em Brasília na última semana, causado pela paralisação momentânea no repasse das emendas parlamentares.

Esqueça aquele papo de que “as emendas são importantes porque só os deputados conhecem a realidade dos municípios”. A verdade é uma só: elas são o oxigênio que garante a sobrevivência da imensa maioria dos políticos no Congresso. E é por isso que geram tanto interesse em Brasília.

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Sem elas, os parlamentares perdem seu principal instrumento de cooptação de prefeitos para garantir votos na próxima eleição. E, como consequência dessa dinâmica eleitoral – claramente imoral, quando não ilegal – quem controla a distribuição das emendas, controla os políticos que dependem delas para sobreviver.

Historicamente, esse controle era exercido pelo Poder Executivo. Em troca dos votos para aprovar seus projetos, o governo distribuía emendas aos parlamentares fiéis. Com esse recurso, esses deputados e senadores irrigavam suas bases de prefeitos, garantindo suas reeleições.

A partir de 2015, enquanto Dilma preocupava-se com sua própria sobrevivência, o controle começou a mudar de lado. Um governo fraco permitiu ao Congresso aprovar a Emenda Constitucional 86, que criou as emendas impositivas, tornando seu pagamento obrigatório a todos os parlamentares.

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Ou, pelo menos, tornou obrigatória a distribuição de parte das emendas. Com as impositivas, o governo passou a utilizar outros mecanismos, distribuindo emendas “extras” para quem votava com ele, mantendo assim um diferencial competitivo, digamos, para sua base.

Com os sucessivos governos também cambaleantes, as emendas foram abocanhando parcelas cada vez maiores do orçamento, e os parlamentares passaram a se apropriar não só de mais recursos, mas também da chave do cofre. De 2019 para cá, com a impositividade das emendas de bancada, a criação das chamadas “Emendas PIX”, das emendas de relator, e, mais recentemente, a nova roupagem das emendas de comissão, o poder de destinar os recursos paroquiais praticamente saiu das mãos do governo e foi parar nas mãos de poucos líderes do Congresso.

As tentativas de mudanças recentes – e ainda em curso – como as anunciadas após a “reunião dos poderes” da última terça, que aparentam colocar alguma ordem na casa, têm sido inúteis para conter o caráter eleitoreiro e ineficiente, e muitas vezes corrupto, das emendas.

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A realidade é que o rio segue correndo para o mar, e o recurso do pagador de impostos continua deixando de servir ao interesse público para servir aos interesses políticos daqueles que controlam a destinação de emendas e dos parlamentares que se dobram a elas.

Por mais meritórias que sejam as iniciativas que buscam dar mais transparência e rigor à destinação das emendas, bem como dos parlamentares que buscam dar destinações mais técnicas e transparentes a esses recursos – foi o que fiz enquanto deputado, com um edital público de seleção de projetos –, a verdade é que só deixaremos de ter problemas com emendas parlamentares quando elas deixarem de existir. Ou, no mínimo, quando forem drasticamente reduzidas e fiscalizadas.

Dada a improbabilidade desse cenário no curto prazo, cabe a nós, como sociedade, seguir denunciando o mau uso desses recursos e encontrar alternativas aos políticos que, tanto do lado dos prefeitos quanto dos parlamentares, se entregam à perpetuação desse modelo nefasto de uso de dinheiro público para manutenção de poder.

Saiba como o veto de Lula a emendas parlamentares afeta o Congresso:

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Em meio à tensão entre o Palácio do Planalto e a presidência da Câmara, Lira destacou um suposto não cumprimento de acordos negociados com o Executivo para a aprovação de algumas matérias, como liberação das emendas parlamentares. O presidente Lula sancionou o Orçamento de 2024, com veto de mais de cinco bilhões para pagamento das emendas. Já as individuais obrigatórias (R$ 25 bilhões) e as emendas de bancadas (R$ 11,3 bilhões), não sofreram modificação de valores. Diante de veto, Lira marcou posição ao dizer que os parlamentares não serão apenas “carimbadores” do Orçamento proposto pelo Executivo.

O vetos de Lula ainda serão analisados pelo Congresso Nacional, que pode manter ou derrubar a decisão. Contudo, o relator da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), deputado Danilo Forte (UNIÃO-CE), declarou em entrevista à imprensa que não tem dúvidas de que serão, sim, derrubados. Disse ainda que prejudica a relação entre os Poderes Executivo e Legislativo a atitude de vetar de forma aleatória e que vê isso como uma interrupção de um diálogo que vinha sendo construído positivamente:

“O que ainda está muito claro e que o plenário se manifestou, foi que a gente construiu uma lei consensuando o máximo possível com o governo, dos 35 vetos da LDO, 32 foram acordados com o governo. Ou seja, não tinha nenhuma interrupção de diálogo com relação a isso”, explicou o relator.

Em dezembro de 2023, em sessão conjunta no Congresso, o relator e deputado Danilo Forte atendeu a um pedido do governo para que não fosse estabelecido um cronograma de empenho das emendas de comissão. Nesta segunda (6), o senador líder do governo Randolfe Rodrigues (Rede-AP), disse que o único veto proposto pelo presidente da República é o de R$ 5,6 bilhões sobre o orçamento das emendas parlamentares de comissão e destacou que irão “negociar ao máximo para que não seja derrubado”

Hoje o deputado Danilo Forte participa ao vivo do programa Segunda Chamada, aqui no Canal MyNews, para comentar isso e muito mais. Com Afonso Marangoni, o comentarista político João Bosco Rabello e o jornalista Leandro Demori. Confira:

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O presidente manteve no texto o valor de R$ 4,9 bilhões do fundo eleitoral para as eleições municipais, o mesmo das campanhas eleitorais de 2022, mas vetou R$ 5,6 bilhões em emendas parlamentares de comissão, ou seja, distribuídas pelos presidentes da Câmara e Senado.

O veto de Lula é um novo capítulo da queda de braço entre Executivo e Legislativo, que tem como eixo político o controle das emendas parlamentares.

Desde a implantação do orçamento impositivo, o Congresso Nacional se impõe a governos, invertendo a antiga ordem que permitia a presidentes contar com base parlamentar para aprovação de sua pauta, mesmo sendo minoritário no parlamento.

O último episódio antes do veto presidencial foi a tentativa do Congresso de impor um cronograma para a liberação das emendas ainda sob controle do governo. Mesmo impositivas, a liberação dessas emendas obedece a calendário do Executivo.

O veto presidencial, portanto, deve ser mais um derrubado pelo Congresso. O líder do governo no Congresso, senador Randolfe Rodrigues, já se adiantou em buscar um acordo que evite a derrubada do veto.

A alegação do Palácio do Planalto é de que não pode dissociar, para efeito de gestão, o valor das emendas daquele total do orçamento e que o cronograma do Legislativo levaria o governo em algum momento a ferir a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Na verdade, é mais uma rodada de resistência do governo ao avanço do Congresso sobre as atribuições do Executivo segundo uma Constituição que estabelece como regime o presidencialismo. Mas, na prática, o Congresso se vale do controle do orçamento para impor um regime parlamentarista informal – que chama de semi-presidencialismo.

No Segunda Chamada, Afonso Marangoni debateu essa relação entre o governo Lula e o Congresso com o jornalista político João Bosco Rabello, o diretor da Vector Relações Governamentais, Leonardo Barreto, e o jornalista e consultor Nestor B. Rabello. Confira e entenda:

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“Nós temos de empenho 80% a mais das emendas parlamentares este ano comparado com o ano passado, o último ano do governo anterior. São quase R$ 30 bilhões [R$ 29,7 bi] de emendas individuais, de comissão e de bancada já empenhadas nesse momento, comparado com cerca de R$ 17 bilhões [R$ 16,6 bi] no último ano do governo anterior. O ritmo de pagamento também é maior, ou seja, não só empenho [reserva], mas o desembolso financeiro também”, afirmou a jornalistas em entrevista para apresentar os números. O balanço se refere às emendas individuais, de bancada e de comissão.

Já em termos de pagamento total, ou seja, de execução do recurso, a diferença é menor, mas favorável ao atual governo. No ano passado, foram pagos R$ 26,26 bilhões, enquanto este ano o desembolso financeiro de emendas corresponde a R$ 29,1 bilhões, um aumento de 11%.

Além dos líderes do governo no Legislativo, a reunião contou com a participação do ministro da Integração e do Desenvolvimento Regional, Waldez Góes, e de representantes ministérios da Saúde, do Desenvolvimento Social, da Educação, de Cidades, da Agricultura e do Desenvolvimento Agrário, que são as pastas, segundo Padilha, para onde são destinados os maiores volumes de emendas parlamentares.

Transferências especiais
Além das emendas parlamentares, Alexandre Padilha informou que o governo, este ano, já realizou a descentralização de R$ 6,47 bilhões de transferências especiais, que são modalidade de emenda parlamentar cujos repasses são feitos pelo Tesouro Nacional diretamente aos fundos de estados, municípios e Distrito Federal. Desse total, R$ 1,7 bilhão eram restos a pagar do governo anterior que não chegaram a serem pagos.

Ao longo das próximas semanas, o governo informou que as pastas que mais são demandadas com execução de emendas parlamentares deverão montar um fluxo especial para assegurar que os recursos sejam empenhados e pagos.

“Então, vão ter agendas dos líderes das bancadas partidárias que, eventualmente, tenham menor proporção de emendas, nessa reta final, para que a gente possa manter o ritmo acelerado. Nós já executamos 80% a mais do que foi feito no último ano do governo anterior, mas nós queremos superar e chegar até o final do ano com 100% executado”, destacou o ministro.

Pautas prioritárias
Em relação às pautas prioritárias do governo no Congresso, Padilha afirmou que espera avançar essa semana em dois projetos de lei (PLs). Na Câmara, a meta é aprovar o projeto que cria uma modalidade de debêntures voltada para financiar investimentos em infraestrutura, como ferrovias e hidrelétricas.

O PL 2646/20, de autoria do deputado João Maia (PL-RN) e outros, foi aprovado na Câmara em 2021, passou pelo Senado, onde sofreu uma série de modificações e, por isso, retornou para a Câmara, que analisará as mudanças feitas pelos senadores.

Debêntures são títulos de dívida lançados no mercado por empresas e que podem ser adquiridos por pessoas físicas ou jurídicas em troca do pagamento de juros periódicos.

No Senado, o governo espera ver aprovado essa semana o projeto que regulamenta as apostas esportivas eletrônicas, a chamadas bets, criando uma taxação desse serviço no país. O texto já passou pela Câmara em setembro e aguarda a análise dos senadores.

Vetos
Além dos projetos de lei, o governo negocia com o Congresso Nacional para manter os vetos do presidente Luiz Inácio Lula da Silva em textos aprovados pelos parlamentares. Um é o que trata do veto à prorrogação da desoneração tributária sobre a folha de pagamento de 17 setores econômicos.

O outro é a análise do veto do presidente ao projeto que cria um marco temporal para a demarcação de terras indígenas. O marco temporal já foi considerado inconstitucional em julgamento do Supremo Tribunal Federal (STF), mas o Congresso Nacional aprovou um texto estabelecendo a tese, que, na prática, torna o reconhecimento da ocupação tradicional indígena muito mais difícil.

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