Análise: como interesses espúrios podem hackear as instituições brasileiras?

Uma corrupção depende de outros fatores além da passividade (ou da atividade) dos agentes públicos privados e da violação ostensiva de regras. No caso brasileiro, do Mensalão ao Banco Master, passando pelo Petrolão, pela Operação Lava Jato e pelas controvérsias envolvendo emendas parlamentares, diferentes episódios ajudam a observar uma dinâmica mais complexa da corrupção na política nacional que embarcam a descrença nas instituições. Os casos não são equivalentes e possuem naturezas jurídicas, políticas e históricas distintas. Tampouco é possível classificá-los como manifestações de uma mesma forma de corrupção. No entanto, esses escândalos abrem espaço para discutir como agentes políticos, econômicos ou integrantes do próprio Estado podem compreender o funcionamento das instituições, de suas normas e das estruturas de poder e, a partir disso, explorar competências, relações de dependência e lacunas institucionais em benefício de seus próprios objetivos.

Empresas podem procurar políticos; políticos podem operar empresas públicas. Fiscalizados podem influenciar reguladores; integrantes de órgãos de controle podem ampliar a própria capacidade de interferência; parlamentares por sua vez podem alterar legalmente a distribuição de competências dentro do Orçamento.

A literatura acadêmica sobre a captura do Estado oferece as ferramentas para compreender como as instituições podem se afastar de sua finalidade sem necessariamente serem destruídas ou frontalmente desrespeitadas. 

Se a política opera, de fato, como um sistema, a criação de espaços de vantagem dentro do próprio arcabouço normativo pode ser compreendida como uma espécie de “hack institucional”. Em vez de romper determinada estrutura, o agente passa a conhecer suficientemente os seus códigos de funcionamento e cria, a partir deles, mecanismos de benefício próprio, identificando onde se concentram o poder, as competências decisórias, as relações de dependência e as brechas capazes de influenciar resultados. 

Corrupção pode existir sem propina

O processo do hackeamento pode ocorrer de forma exógena. Isto é, de fora para dentro, quando interesses privados condicionam a atuação estatal; ou de forma endógena, quando agentes pertencentes à própria estrutura utilizam a autonomia institucional para expandir sua capacidade de interferência.

Uma das formulações mais próximas desse problema aparece na discussão sobre corrupção institucional. Lawrence Lessig desenvolveu o conceito para analisar situações em que determinadas dependências passam a comprometer sistematicamente a finalidade de uma instituição. Nesse modelo, não é indispensável encontrar uma propina, uma fraude isolada ou mesmo um agente individualmente corrupto para identificar uma distorção institucional, mas também podendo residir nos incentivos. Uma organização criada para atender determinada finalidade pública pode aos poucos tornar-se dependente de relações ou estímulos que condicionam sua atuação.

Dennis Thompson trabalhou uma perspectiva semelhante ao estudar instituições políticas norte-americanas. A premissa se desloca sobre quem recebeu determinada vantagem para outra pergunta: quais relações influenciam a forma como uma instituição decide? A diferença permite separar corrupção individual de corrupção institucional. Uma conduta pode ser legal quando observada isoladamente e, ao mesmo tempo, integrar um sistema de incentivos capaz de afastar determinada organização de sua função original. 

Entre a defesa legítima de um interesse e a subversão da finalidade institucional existe uma zona mais difícil de delimitar, sendo aquela em que determinado grupo adquire capacidade desproporcional de pautar as decisões do Estado.

Quando o interesse privado alcança as regras

Outra possibilidade aparece no conceito de state capture, ou captura do Estado. Nesse modelo, grupos econômicos ou políticos deixam de buscar apenas uma vantagem em determinada decisão e passam a tentar influenciar a própria arquitetura pela qual o Estado decide. 

Na corrupção convencional, um agente pode procurar alterar o resultado de um procedimento específico. 

Na captura, a pretensão é mais abrangente, ao passo de influenciar normas, políticas públicas, estruturas decisórias ou os próprios agentes responsáveis pela formulação das regras.

A Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) também utiliza o conceito de policy capture para tratar de circunstâncias em que decisões públicas passam reiteradamente a favorecer interesses específicos em detrimento do interesse coletivo. Esse fenômeno não precisa ocorrer exclusivamente por meios ilícitos. Relações pessoais com autoridades, financiamento político, lobby, acesso privilegiado, assimetria de informação e proximidade entre agentes públicos e privados podem participar desse processo. Por isso, entende-se que, influência, captura e corrupção não são sinônimos, mas embarcam às mesmas futuras consequências sociais.

O fiscalizado pode influenciar o fiscalizador

A captura regulatória apresenta outra vertente do mesmo problema, quando George Stigler analisou como empresas e setores submetidos à regulação podem adquirir influência sobre os próprios órgãos responsáveis por fiscalizá-los.

Naturalmente, os reguladores precisam manter contato com os setores regulados. A complexidade técnica torna essa interlocução necessária. O ponto de tensão aparece quando a troca de informações se transforma em dependência, proximidade excessiva ou capacidade de influência sobre as decisões do fiscalizador —  e no sistema financeiro, essa relação assume uma dimensão especialmente sensível.

Bancos dependem de normas prudenciais, decisões administrativas, circulação de informações restritas e fiscalização permanente. Ao mesmo tempo, os órgãos reguladores precisam conhecer em profundidade estruturas financeiras cada vez mais complexas. É nesse ambiente que o caso Banco Master ao lado do Banco Central, e do Estado brasileiro de modo geral, que se levanta o questionamento: o Estado brasileiro foi cooptado?

As investigações envolvendo Daniel Vorcaro e suas relações com autoridades e agentes públicos ainda precisam ser examinadas a partir das conclusões formais da Justiça. Sem esse desfecho, não é possível afirmar que existiu captura institucional ou atribuir condenação prévia a relações que ainda estejam sob investigação. Contudo, o Master suscita uma questão relevante para a análise institucional. Agentes privados —  tal como Daniel Vorcaro teria feito — procuram identificar onde está concentrada o Poder, e se o Poder é suficiente para interferir em seus interesses. Se determinada instituição a partir da autoridade, órgão regulador, tribunal ou integrante do Executivo possui capacidade para alterar o resultado pretendido, o acesso a esse centro decisório adquire valor político e privado.

Poder, vale ressaltar aqui, é relacional. A formulação clássica associada a Robert Dahl parte justamente da interação entre agentes. Isto é, um ator possui poder na medida em que consegue produzir determinado comportamento em outro que não ocorreria nas mesmas condições de forma espontânea. O Poder não está apenas em possuir competências, prerrogativas ou titularidade, mas sim, em saber utilizá-las para produzir um resultado. O Poder é um fim; a conversão um meio; e as prerrogativas as ferramentas para certa finalidade.

Instituições fortes também atraem influência

Parte da discussão sobre corrupção no Brasil costuma partir da premissa de que instituições frágeis permitem a proliferação de desvios. No entanto, podemos envolver a análise para outros horizontes. Nas últimas décadas, Polícia Federal, Ministério Público, Tribunal de Contas da União, Controladoria-Geral da União, Banco Central e Judiciário acumularam competências, autonomia e capacidade operacional. O fortalecimento dessas estruturas aumentou o potencial de investigação e responsabilização. Concomitantemente, transformou algumas delas em centros relevantes de poder estatal. Quanto maior a capacidade de determinada instituição produzir consequências, maior tende a ser o interesse dos atores atingidos por suas decisões. Passa a importar também quem consegue acessá-la, quais interesses alcançam seus integrantes, como determinadas agendas ganham prioridade e quais relações podem interferir em suas decisões em prol pessoal.

A discussão ganha contornos ainda mais delicados quando alcança uma Suprema Corte, no caso brasileiro, o Supremo Tribunal Federal (STF). Eventuais relações impróprias entre investigados do caso Master, autoridades ou ministros precisam ser demonstradas por elementos concretos antes que qualquer responsabilidade seja atribuída. A questão institucional, porém, permanece: a concentração de capacidade decisória aumenta o valor político e privado de quem consegue alcançar esses centros de poder — em especial o STF, por ser a última instância recursal no rito jurídico do Brasil, e quem define o futuro daqueles com foro privilegiado em Brasília.

Em uma democracia assentada na separação entre Poderes, a aglutinação abrupta de competências em qualquer instituição pode modificar o equilíbrio originalmente concebido entre elas, e por isso o debate do poderio institucional do STF deveria integrar o cerne do debate político-institucional no Brasil.

Lava Jato mostrou que a expansão pode vir de dentro

A captura convencional pressupõe que determinado ator externo procure influenciar uma instituição. A expansão institucional pode percorrer o caminho inverso: integrantes da própria estrutura ampliam seu espaço de intervenção sobre a política, e a própria Operação Lava Jato adiciona uma dimensão ao papel institucional do STF, PF e Procuradoria-Geral da República (PGR) nesse sentido.

Pesquisas de Frederico de Almeida, da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), analisaram a atuação política de juristas durante a Lava Jato e as consequências da operação para além dos processos judiciais. O fenômeno também foi estudado sob conceitos como judicialização da política e expansão institucional. A discussão não significa que o exercício de autonomia por investigadores, procuradores ou magistrados represente necessariamente abuso ou corrupção. Instituições também possuem interesses, agendas, competências e capacidade de produzir efeitos sobre outras organizações. Seus integrantes podem utilizar essas ferramentas para ampliar a influência que exercem no sistema político —  e nesse caso, o “hack” é endógeno. O agente não precisa conquistar uma instituição do lado de fora, pois já pertence a ela e conhece profundamente seus mecanismos, limites e possibilidades de expansão.

A história brasileira, no entanto, mostra que o fechamento de uma brecha legalista não significa necessariamente o desaparecimento das estratégias utilizadas para influenciar recursos ou decisões públicas.

Escândalos mudam

O cientista político Sérgio Praça estudou as relações entre corrupção e mudanças institucionais no Brasil ao observar episódios ocorridos entre 1988 e 2008. O escândalo dos Anões do Orçamento, revelado no início da década de 1990, mostrou como integrantes do Congresso podiam operar instrumentos orçamentários para direcionar recursos. Falecido em 2004, João Alves, apontado nas investigações como uma das figuras centrais do caso, alegava ter acumulado patrimônio por meio de prêmios de loterias. Décadas depois, a própria discussão sobre a execução das emendas parlamentares voltaria ao centro da política nacional sob novas estruturas.

Outro caso emblemático foi o dos Sanguessugas, que envolveu suspeitas de um esquema voltado à aquisição de ambulâncias com recursos provenientes de emendas parlamentares. As investigações da Polícia Federal e do Ministério Público alcançaram empresários, servidores, prefeitos e parlamentares.

Embora os dois episódios possuam mecanismos diferentes, ambos ilustram uma característica da adaptação institucional que, quando determinada forma de operação se torna inviável, novas estratégias podem surgir dentro da arquitetura construída para substituí-la.

Essa dinâmica não torna reformas institucionais inócuas. Evidentemente, uma mudança pode fechar as brechas, aumentar a transparência ou dificultar práticas anteriores. O que ela não garante é o desaparecimento definitivo do incentivo existente por trás da tentativa de exploração, afinal o incentivo parte do indivíduo. E aqui o incentivo é a palavra mais importante para a política nacional, e talvez para compreendermos a cultura da sociedade brasileira. Quais incentivos levam os atores políticos à agirem de determinadas maneiras? Dinheiro, regalias, penduricalhos, luxo, moral, valores pessoais ou realizações próprias?

Mensalão e Petrolão expuseram redes entre Estado e política

O Mensalão e o Petrolão apresentaram outras configurações. Em ambos os episódios, as relações entre partidos, agentes públicos, estruturas estatais e interesses privados mostraram como redes políticas podem utilizar mecanismos pertencentes ao próprio Estado para alcançar objetivos particulares ou partidários — novamente, equiparar os escândalos produziria uma falsa dicotomia entre instituições capturadas e instituições plenamente autônomas, mas o relevante para a análise está na recorrência de determinado comportamento: identificar recursos, competências ou relações existentes dentro da máquina pública e aprender como convertê-los em capacidade política.

Mensalão, Petrolão, Lava Jato, Anões do Orçamento, Sanguessugas, emendas parlamentares e Banco Master não representam uma única categoria de corrupção e tampouco permitem conclusões jurídicas equivalentes. A comparação aqui permite, contudo, observar como o exercício de poder no Brasil depende também do conhecimento das estruturas institucionais e das normas da lei para balizar os próprios interesses.

Quem compreende onde determinado órgão é vulnerável, quais autoridades possuem capacidade decisória, como recursos são distribuídos e quais competências podem ser ampliadas adquire uma ferramenta política importante, para assim “hackear” o sistema ao bel prazer.

O maior risco para uma instituição não está necessariamente em alguém destruir suas regras. Em determinadas circunstâncias, reside justamente em conhecer suficientemente bem essas regras e perceber o Poder para conseguir operá-las em benefício próprio antes que os mecanismos criados para protegê-las consigam reagir (em linguagem de programação, “antes que um novo patch seja feito para mitigar o bug”).