O socorro aos governos subnacionais e as garantias da União

A grave crise que acomete as contas fiscais de diversos estados e municípios ainda não tem data para acabar. Muito se discute sobre quais os caminhos necessários para tornar as contas sustentáveis novamente, e o que se vê como um consenso é que reformas estruturais são cruciais para recuperação da saúde fiscal dos governos subnacionais.

Como forma de estimular o ajuste fiscal dos entes subnacionais, o governo aprovou recentemente um plano de promoção do equilíbrio fiscal. O objetivo é ofertar empréstimos, com garantia da União, aos entes subnacionais em troca de um ajuste que seja capaz de devolver a saúde fiscal do ente, além de promover melhorias no texto da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) no que diz respeito às regras fiscais. O ajuste fiscal seria verificado por meio da nota de capacidade de pagamento (CAPAG), que avalia três eixos distintos – endividamento, liquidez e poupança.

Nos últimos anos várias foram as medidas que a União promoveu para socorrer os subnacionais, contudo, elas ajudaram no curtíssimo prazo, sem resolver os problemas estruturais em que muitos entes se encontram. Assim, o programa atual se mostra inovador ao exigir, ex ante, que o ajuste fiscal seja realizado e condiciona os benefícios (empréstimos) a performance, medida pela CAPAG.

O Plano parece ir na direção correta de forçar um ajuste fiscal nos governos subnacionais mal avaliados na nota geral da CAPAG. Contudo, é importante destacar que a medida aprovada aumenta ainda mais o passivo contingente da União, que já apresenta estoque bastante elevado.

De acordo com o relatório quadrimestral de operações de Créditos Garantidas pela União, até agosto de 2020, o saldo devedor das garantias concedidas pelo governo federal foi de R$ 312,0 bilhões (40,8% da Receita Corrente Líquida – RCL), sendo R$ 245,7 bi referente aos estados, R$ 26,8 bi referente aos municípios, R$ 20,8 bi referente aos bancos federais e R$ 18,7 bi de entidades controladas e estatais federais.

Ao ser garantidora de empréstimos, a União se compromete a honrar com os pagamentos ao credor, nos casos de não pagamento por parte do devedor. Nestes casos, a União paga ao credor e depois executa contragarantias afim de reaver os recursos desembolsados.

Até 2015, a União não via como um problema a concessão demasiadamente elevada de garantias para entes subnacionais obterem empréstimos, sejam eles internos ou externos, pois até então não havia sido necessário honrar com nenhum contrato. O saldo de garantias concedidas se expandiu rapidamente a partir de 2010, quando a União passou a dar aval até para entes que possuíam avaliação ruim na CAPAG (C ou D).

Ocorre que de 2016 até agosto de 2020, as garantias honradas pela União alcançaram montante de R$ 25,9 bilhões, sendo que do valor honrado, praticamente nada foi executado em contragarantias. Esta não execução de contragarantias ocorreu devido a liminares judiciais e ao Regime de Recuperação Fiscal, ao qual o RJ está inserido.

Embora se reconheça a importância que a aprovação do plano de promoção do equilíbrio fiscal tem para os estados, também se faz necessário alertar para o aumento do passivo da União, haja visto que desde 2016 o governo federal vem honrando dívidas garantidas sem reaver os valores desembolsados e o estoque de garantias concedidas encontra-se em volume elevado pelo menos desde 2015.