Os relacionamentos comerciais entre supervisionados pelo Banco Central e pelo COAF na perspectiva de PLD/FTP

Contextualização

O regramento para a prevenção à lavagem de dinheiro (LD) tem como norma  de regência a  Lei nº 9.613, de 03 de março de 1998 (Lei nº 9.613/98). Já as disciplinas para a prevenção ao financiamento do terrorismo e da proliferação de armas de destruição em massa (FTP) encontram-se dispostas nas seguintes normas:  Lei nº 13.260, de 16 de março de 2016 (Lei nº 13.260/2016) e a Lei nº 13.810, de 08 de março de 2019 (Lei nº 13.810/2019).

A estrutura do sistema brasileiro de prevenção à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo e da proliferação de armas de destruição em massa (PLD/FTP) segue padrões internacionais, na forma da Lei nº 9.613/1998, que (i) traz a tipificação dos crimes e disposições processuais especiais até o seu art. 8º, (ii) define o regime administrativo a que se submetem setores da atividade econômica indicados pelo legislador nos arts.9º a 12, e (iii) cria a Unidade de Inteligência Financeira do Brasil (UIF), o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf), com suas funções próprias.

Pode-se dizer que o sistema PLD/FTP abrange os sujeitos obrigados, aqueles que exercem as atividades econômicas listadas no art. 9º, seus correspondentes supervisores de PLD/FTP, a UIF e as autoridades a quem se destinam os relatórios de inteligência financeira produzidos pelo Coaf. Como sistema, é imperioso que todas as suas partes funcionem coordenadas e em harmonia para que produza os resultados esperados pela sociedade. Especificamente no tocante à supervisão, aspecto que será explorado neste documento, é necessário haver, tanto quanto possível, simetria em termos de regulação e de fiscalização.

No rol de atividades econômicas alcançadas pela disciplina de PLD/FTP, listadas no art. 9º, há aquelas que contam com regulação ou fiscalização específica, como por exemplo as instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, enquanto outras, por sua natureza, independem de fiscalizador ou regulador especial, situações em que a Lei nº 9.613/1998, a teor do art. 14, § 1º, atribui ao Coaf competências de supervisão, porém exclusivamente em matéria de PLD/FTP. Atualmente, são quatro os setores regulados e fiscalizados pelo Coaf: (i) comércio de joias, pedras e metais preciosos; (ii) comércio de bens de luxo ou de alto valor; (iii) fomento comercial – factoring; e (iv) alienação ou aquisição de atletas e artistas.

O arcabouço normativo do Coaf é composto por dois tipos de normas:

• as setoriais —  tais quais a Resolução COAF nº 23, de 20 de dezembro de 2012 (Resolução COAF nº 23/2012), a Resolução COAF nº 25, de 16 de janeiro de 2013 (Resolução COAF nº 25/2013), a Resolução nº 30, de 04 de maio de 2018 (Resolução COAF nº 30/2018), a Resolução COAF nº 41, de 08 de agosto de 2022 (Resolução COAF nº 41/2022); e
• as transversais ou complementares — tais quais a Resolução COAF nº 31, de 07 de junho de 2019 (Resolução COAF nº 31/2019), a Instrução Normativa COAF nº 5, de 30 de setembro de 2020 (IN COAF nº 5/2020); a Resolução COAF nº 36, de 10 de março de 2021 (Resolução COAF nº 36/2021), a Instrução Normativa COAF nº 6, de 10 de março de 2021 (IN COAF nº 6/2021), a Instrução Normativa COAF nº 7, de 09 de abril de 2021 (IN Nº 7/2021); e a Resolução COAF nº 40, de 22 de novembro de 2021 (Resolução COAF nº 40/2021).

Pelo lado do Banco Central do Brasil (BCB), a Lei nº 9.613/98 aplica-se a todas as instituições autorizadas a funcionar pela autarquia, dentre as quais pode-se citar os bancos, as caixas econômicas, as corretoras de câmbio, as corretoras e distribuidoras de títulos e valores mobiliários (CTVMs e DTVMs), as administradoras de consórcio, as cooperativas de crédito, as sociedades de crédito, financiamento e investimento (SCFIs), as sociedades de crédito direto (SCDs), as sociedades de empréstimo entre pessoas (SEPs), as instituições de pagamento (IPs) e as prestadoras de serviços de ativos virtuais (PSAVs).

No aspecto infralegal do arcabouço normativo de PLD/FTP do BCB destacam-se

• a Circular BCB nº 3.978, de 21 de janeiro de 2020 (Circular BCB nº 3.978/2020), que dispõe sobre a política, os procedimentos e os controles internos a serem adotados pelas instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil visando à prevenção da utilização do sistema financeiro para a prática dos crimes de “lavagem” ou ocultação de bens, direitos e valores, de que trata a Lei nº 9.613/98, e de financiamento do terrorismo, previsto na Lei nº 13.260/2016;
• a Carta Circular BCB nº 4.001, de 28 de janeiro de 2020 (Carta Circular BCB nº 4.001/2020), que divulga relação de operações e situações que podem configurar indícios de ocorrência dos crimes de “lavagem” ou ocultação de bens, direitos e valores, de que trata a Lei nº 9.613/98, e de financiamento ao terrorismo, previstos na Lei nº 13.260/2016, passíveis de comunicação ao Coaf;
• a Resolução BCB nº 44, de 24 de novembro de 2020 (Resolução BCB nº 44/2020). que estabelece procedimentos para a execução pelas instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil das medidas determinadas pela Lei nº 13.810, de 8 de março de 2019, que dispõe sobre o cumprimento de sanções impostas por resoluções do Conselho de Segurança das Nações Unidas, incluída a indisponibilidade de ativos de pessoas naturais e jurídicas e de entidades, e a designação nacional de pessoas investigadas ou acusadas de terrorismo, de seu financiamento ou de atos a ele correlacionados; e
• a Instrução Normativa BCB nº 262, de 31 de março de 2022 (IN BCB nº 262/2022), que Especifica e esclarece aspectos operacionais dos procedimentos estabelecidos na Resolução BCB nº 44/ 2020, para a execução de medidas determinadas pela Lei nº 13.810/2019, que dispõe sobre o cumprimento de sanções impostas por resoluções do Conselho de Segurança das Nações Unidas, incluída a indisponibilidade de ativos de pessoas naturais e jurídicas e de entidades, bem como a designação nacional de pessoas investigadas ou acusadas de terrorismo, seu financiamento ou atos correlacionados.

Há diversos pontos de intersecção entre as obrigações de PLD/FTP de supervisionados pelo Coaf e pelo BCB. Para fins didáticos, utilizaremos, neste texto, o exemplo do relacionamento comercial de abertura e manutenção de conta de depósito realizada por pessoa jurídica supervisionada pelo Coaf (destacadamente dos mercados de joias, pedras e metais preciosos; e  de bens de luxo ou de alto valor) em um banco comercial (supervisionado pelo BCB) —  sem exaurir o rol de cuidados a serem adotados.

Ponto de intersecção: relacionamento comercial de conta de depósito à vista  

Os procedimentos de abertura, manutenção e encerramento de contas de depósito à vista — popularmente conhecidas como contas-correntes — são disciplinados pela Resolução CMN nº 4.753, de 26 de setembro de 2019 (Resolução CMN nº 4.753/2019). O artigo 2º, § 5º, dessa norma, estabelece que as instituições, tais como o banco comercial, devem adequar os procedimentos às disposições relativas à PLD/FTP. No caso das contas de pagamento, a norma de regência é a Resolução BCB nº 96, de 19 de maio de 2021 (Resolução BCB nº 96/2021).

A Circular BCB nº 3.978/2020 obriga as instituições autorizadas a funcionar pela autarquia a identificarem, qualificarem e classificarem os seus clientes. Para adequação a essas demandas normativas, é essencial que a instituição supervisionada pelo BCB avalie o grau de adequação legal e infralegal da pessoa supervisionada pelo Coaf — sempre com sopesamento de seu papel no ecossistema de PLD/FTP, que não se confunde com o dos órgãos estatais responsáveis pela prevenção, persecução e combate a ilícitos, bem como não se confunde com o dos órgãos supervisores. Essa avaliação é central para a correta aferição do risco do cliente, a “qualificação” na tríade de Know Your Customer determinada pela norma bancária.

Cuidados em PLD/FTP para bancos no relacionamento comercial com supervisionados pelo Coaf

É importante destacar, inicialmente, que a obrigação de cadastro no órgão regulador ou fiscalizador está prevista no artigo 10, inciso IV, da Lei nº 9.613/98 (alteração trazida pela Lei nº 12.683/2012). Já a habilitação no Siscoaf incide sobre todas as pessoas obrigadas, seja via órgãos supervisores, seja via Coaf, nas hipóteses em que o Conselho é também o responsável pela supervisão, conforme indicamos anteriormente neste texto.

Cadastro no Coaf 

Todos os supervisionados pelo Coaf devem cadastrar-se no Conselho por meio do Sistema de Controle de Atividades Financeiras (SisCoaf), disponibilizado pela página do órgão na rede mundial de computadores, conforme o artigo 2º, caput, da IN Coaf nº 5/2020. Aferir a existência desse cadastro é um cuidado importante para que a instituição, quando da abertura da conta, verifique o risco do relacionamento comercial a ser iniciado.

No caso de não existência desse cadastro, é recomendável que a instituição aplique um monitoramento reforçado (Enhanced Due Diligence) junto ao seu cliente, tendo em vista que essa pode refletir essa condição numa eventual situação de comunicação ao Coaf.

Exigir do potencial cliente a realização desse cadastramento é mais simples para o caso de relacionamento com empresas do setor de factoring ou comércio de joias. Já para o setor de pedras e metais preciosos, bens de luxo ou de alto valor, ou alienação ou aquisição de atletas e artistas é um processo de muita complexidade que envolve diversas variáveis.

Essa definição deve ficar a cargo dos órgãos supervisores que detêm melhores condições de avaliar a necessidade ou o cabimento do cadastro ou não. Como exemplo, daríamos o caso de empresa do setor de metais preciosos: dependendo da situação, a empresa pode ter como órgão supervisor a Agência Nacional de Mineração (ANM) ou o Coaf, no caso de bens de luxo, dependendo do que seja o objeto da venda (móveis, colchões etc.).

Sanções do CSNU e Terrorismo

Os supervisionados pelo Coaf, sem exceção, devem cumprir a Lei nº 13.810/2019, devendo monitorar as listas do Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU) e promover a indisponibilidade imediata de ativos de pessoas sancionadas, com vistas ao estrito cumprimento da Resolução Coaf nº 31/2019. O banco comercial deve aferir se a sociedade empresária regrada pelo Coaf possui ferramentas (sistemas ou consultas manuais) para verificar as listas do CSNU, mitigando o risco de o banco ser utilizado indiretamente para movimentar recursos de terroristas.

Comércio de Joias, Pedras e Metais Preciosos (Resolução COAF nº 23/2012)

A alta liquidez, a facilidade de transporte e o valor intrínseco dos bens são elementos que fazem com que o segmento seja alvo constante de agentes criminosos. A Avaliação Nacional de Riscos (ANR) classifica a vulnerabilidade deste setor como alta para lavagem de dinheiro e financiamento do terrorismo. Abaixo, alguns pontos de atenção quanto ao segmento.

1. Identificação de Fornecedores e Clientes: O banco deve compreender minimamente a cadeia de suprimentos da joalheria. Quem são os fornecedores de ouro e pedras? Quem é o público-alvo?
2. Controle de Operações em Espécie: A Resolução COAF nº 23/2012 obriga a joalheria a comunicar ao Coaf operações em espécie iguais ou superiores a R$ 30.000,00. O banco, por sua vez, deve monitorar depósitos em espécie na conta da joalheria. A Carta Circular BCB nº 4.001/2020 (art. 1º, I, “g”) aponta como suspeitos “depósitos ou aportes em espécie em contas de clientes que exerçam atividade comercial relacionada com negociação de bens de luxo ou de alto valor, tais como […] joias”.
3. Due Diligence Contínua: O banco deve verificar se a movimentação financeira da joalheria é compatível com seu faturamento declarado e com o padrão do setor.

Comércio de Bens de Luxo ou de Alto Valor (Resolução COAF nº 25/2013)

Este segmento abrange, por exemplo, (i) concessionárias de veículos de luxo e (ii) revendedores de embarcações e aeronaves. A vulnerabilidade é classificada como média na ANR. Para esse segmento, são recomendados cuidados como os delineados a seguir.

1. Compreensão do Modelo de Negócio: O banco deve entender se a sociedade empresária atua com estoque próprio ou apenas como intermediária/consignatária;
2. Monitoramento de Pagamentos de Terceiros: Uma tipologia comum neste setor é a compra de um bem de luxo por uma pessoa, mas o pagamento (transferência bancária) ser originado da conta de um terceiro (empresa de fachada ou “laranja”). A IN Coaf nº 7/2021 obriga o lojista a prestar atenção a pagamentos por terceiros. O banco deve monitorar se a conta da concessionária recebe TEDs/Pix de origens pulverizadas e desconexas com os compradores finais;
3. Operações em Espécie: Assim como nas joalherias, a Resolução COAF nº 25/2013 exige comunicação de operações em espécie a partir de R$ 30.000,00. O banco deve monitorar depósitos em espécie atípicos (CC BCB 4.001, Art. 1º, I, “g”); e
4. Aquisições Frotistas: A IN COAF nº 7/2021 alerta para a aquisição de veículos na “modalidade frotista” por pessoas físicas ou jurídicas sem capacidade financeira. O banco deve monitorar se a concessionária recebe volumes incompatíveis com vendas no varejo.

Conclusão: o dever de comunicar ao Coaf e encerrar o relacionamento comercial

Caso uma instituição supervisionada pelo BCB identifique que uma pessoa supervisionada pelo Coaf, por exemplo, apresenta movimentações atípicas incompatíveis com seu faturamento que não podem ser justificadas, incide a hipótese do dever regulatório de agir.

A ação imediata é a comunicação de operação suspeita ao Coaf, conforme o art. 48 da Circular BCB 3.978/2020. Contudo, se forem identificadas “irregularidades nas informações prestadas pelo titular, consideradas de natureza grave” (art. 6º, Res. CMN nº 4.753/2019) ou mesmo um risco para o qual a instituição não possua apetite declarado, o banco deve adicionalmente encerrar a conta.

O desafio da instituição supervisionada pelo BCB é realizar uma gestão de risco efetiva (identificando e mitigando os riscos de cada cliente individualmente) sem incorrer no de-risking indiscriminado (o encerramento em massa de contas de setores inteiros, como o de joalherias, apenas por pertencerem a um segmento de maior risco). A regulação do BCB e do Coaf fornece as ferramentas exatas para que essa triagem seja feita de forma técnica, baseada em evidências e no comportamento transacional de cada empresa.

Do lado dos supervisionados pelo Coaf, percebe-se a necessidade de aprimoramento constante de controles diante das crescentes responsabilidades regulatórias que culminam em procedimentos de due diligence rigorosos e auditorias mais exigentes por parte de stakeholders como clientes, parceiros comerciais e reguladores. Os esforços devem ser empregados para manter os bons resultados econômico-financeiros com controles de PLD/FTP aptos a garantir conformidade normativa e a auxiliar o ecossistema de prevenção a condutas criminosas, para o qual os segmentos regrados pelo Coaf são determinantes.

Aylton Gonçalves. Sócio e Diretor de Assuntos Jurídicos e Regulatórios da GMS. Advogado e Professor de Regulação dos Mercados Financeiro e de Capitais.

Ricardo Liáo.
Sócio e Presidente do Conselho Consultivo da GMS. Presidente do Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF) entre 2019 e 2025.