O contribuinte que apurar crédito que seja passível de restituição ou de ressarcimento, inclusive aqueles decorrentes de decisão judicial, relativo a imposto ou contribuição federal, pode utilizá-lo na compensação de débitos tributários vencidos ou vincendos. Assim, conhecer a evolução das compensações tributárias é de grande importância para compreender o desempenho da arrecadação do governo, visto que o aumento da mesma impacta negativamente a arrecadação efetiva.

A compensação tributária foi a maior da série histórica iniciada em 2005. Além de ser a maior da série, representa crescimento de 58,9% em relação ao ano anterior. No primeiro trimestre deste ano, foram compensados R$ 48,4 bilhões, que em comparação com o mesmo período do ano anterior representa um crescimento de 40,24%.

A composição por tributo revela que as compensações foram maiores no PIS/COFINS, cujo valor em 2020 foi de R$ 67 bilhões e o valor do primeiro trimestre de 2021 já chega a R$ 18,5 bilhões. Sobre as compensações relacionadas ao PIS/COFINS, vale destacar que a mesma tem impacto da decisão do STF que retirou o ICMS da base de cálculo destas contribuições federais.

Uma outra forma de avaliar as compensações tributárias é por tipo de crédito. Em 2020 as compensações decorrentes de ações judiciais foram de R$ 63,6 bilhões, expressando crescimento de 174% em relação a 2019. No primeiro trimestre de 2021, os volumes já chegam ao valor de R$ 23,4 bilhões (142% acima do observado no mesmo período de 2020).

Além disso, em 2020, o governo federal promoveu políticas de diferimento tributário (postergação de pagamento de tributo), como forma de resposta à crise da covid-19. Objetivo era conceder um alívio temporário para empresas no período mais crítico do isolamento social. Porém, do volume diferido (R$ 85,5 bilhões), apenas R$ 64,4 bilhões foram recolhidos pela RFB. Do saldo a recuperar, R$ 9,9 bilhões foram compensados.

Esses e outros fatores, como os benefícios tributários concedidos em 2020, em resposta à pandemia, afetaram a arrecadação efetiva do governo federal, fazendo com que a carga tributária federal tenha recuado 0,87 pontos percentuais do PIB.

Apenas para entender a dimensão que o aumento das compensações tributárias teve sobre a carga tributária federal, podemos comparar, em valores, o aumento das compensações tributárias (+R$ 62 bilhões) com a queda da carga tributária federal (-R$ 55,6 bilhões). O incremento das compensações tributárias em 2020 foi maior que a queda observada na carga tributária federal, que é hoje equivalente a 20,99% do PIB (R$ 1.563,5 bilhões).

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Em 2020, o déficit nominal do setor público consolidado avançou 7,84 p.p. do PIB, saindo de déficit de 5,80% do PIB, em 2019, para déficit de 13,63% do PIB, no ano passado. A contribuição do resultado primário para o aumento do déficit nominal foi de 8,6 p.p., muito influenciado pelas medidas fiscais e econômicas para enfrentamento da pandemia da covid-19. Neste período, a dívida líquida do setor público consolidado (DLSP) saiu de 54,6% do PIB em 2019 e foi para 62,7% ao final de 2020.

Já no primeiro trimestre de 2021, foi observado uma redução na DLSP de 1,44p.p. em relação ao saldo de 2020 – saindo de 62,7% do PIB, em 2020, para 61,3% do PIB, em março de 2021. A depreciação cambial ocorrida no ano passado influenciou positivamente dinâmica da dívida pública. Como somos credor em dólar, uma eventual desvalorização cambial contribui para a redução da dívida líquida.

Quando olhamos a composição da dívida líquida do governo, notamos mais explicitamente os distintos movimentos em razão dos ajustes cambais, que contribuiu para redução da dívida em 4,25% do PIB (tabela 1*). Ainda olhando para os fatores condicionantes da dívida líquida, nota-se que a redução da DLSP (em 2020 a DLSP cresceu 8,14 p.p. ao passo que no primeiro trimestre de 2021 caiu 1,44 p.p.), foi possível devido aos ajustes cambiais e a redução das medidas fiscais para enfretamento da pandemia.

No que diz respeito à dívida bruta, o quadro é um pouco diferente. A Dívida Bruta do Governo Geral (DBGG) avançou 0,24 p.p. no início deste ano, saindo de 88,8% PIB, em 2020, para 89,1%, em março de 2021. De 2019 para 2020, o avanço foi de 14,6 p.p.

A partir de 2007 até 2014, o governo federal ampliou de forma significativa o crédito para as instituições financeiras federais, mais especificamente o BNDES, mas, como forma de reduzir o estoque da dívida bruta, desde 2015 o governo federal tem recebido esses fluxos financeiros de forma antecipada.

Assim, apesar da dívida bruta ter avançado de forma significativa nos últimos anos, o avanço foi amenizado devido esses eventos extraordinários. A Secretaria do Tesouro Nacional (STN) estima que sem as liquidações antecipadas, a DBGG teria encerrado 2020 em 96,4% do PIB.

A dinâmica da dívida pública foi influenciada, de forma positiva, por fatores exógenos ou de recursos limitados, como os ajustes cambiais sobre a dívida líquida e as liquidações antecipadas dos bancos federais, que influenciam a dívida bruta. Apesar do elevado déficit fiscal, estes fatores contribuíram para atenuar a expansão do estoque da dívida nos últimos anos.

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Notadamente, quando se compara a evolução histórica da base de incidência dos impostos sobre bens vis-à-vis aos impostos sobre os serviços, vemos um esvaziamento da base de incidência do principal tributo estadual (imposto sobre circulação de mercadorias – ICMS) em detrimento de aumento da base de incidência do principal tributo de competência municipal (imposto sobre serviços – ISS).

Além disso, o sistema tributário brasileiro é muito complexo. Há uma quantidade elevada de tributos incidindo sobre mesma base, múltiplos regimes, múltiplas alíquotas, etc.

Como forma de resposta a estas e outras questões, o debate sobre reforma tributária voltou ao radar. Em 2019 duas importantes propostas de reforma foram apresentadas, uma tramitando na Câmara dos Deputados (PEC 45/19) e outra tramitando no Senado Federal (PEC 110/19).

Depois surgiu a proposta do Comsefaz (Comitê Nacional de Secretários de Fazenda, Finanças, Receita ou Tributação dos Estados e do Distrito Federal), por meio de emenda à PEC 45/2019 e a do Governo Federal, através do Projeto de Lei 3.887/2020.

Em todas as propostas, a discussão ficou concentrada na tributação sobre consumo e, apesar de algumas diferenças de escopo, todas elas tratam de criar um imposto sobre valor adicionado.

Em fevereiro de 2020 foi criada uma comissão mista da reforma tributária que tinha como objetivo chegar a uma proposta unificada com base nas atuais propostas que se encontram em tramitação. Nesta terça-feira (04), a comissão apresentou o “Relatório da reforma tributária – PEC 45/2019 e PEC 110/2019” e reacendeu o tema.

É consenso que o sistema tributário brasileiro apresenta muita ineficiência e que precisa ser reformado, não só os tributos sobre consumo, como também os tributos que incidem sobre outras bases, como salários e renda, por exemplo. Mas ainda não é consenso sobre o momento adequado para realizar a reforma.

Para entender um pouco, vale conhecer alguns números. Em 2020, a carga tributária brasileira foi equivalente a 31,6% do produto interno bruto (PIB). Esse resultado representa uma redução de 0,87 pontos percentuais em relação a 2019 (32,5% do PIB). A carga tributária brasileira apresenta nível próximo ao da média dos países da OCDE (34% do PIB em 2019)

Da carga tributária total, 42% corresponde à tributação sobre bens e serviços, esse percentual é um pouco elevado se comparado com a média dos países da OCDE, mas as propostas não tem como objetivo alterar essa composição.

A título de exemplo, o projeto da PEC 45/19 propõe a extinção de tributos sobre bens e serviços – PIS, COFINS, IPI, ICMS, ISS –, para criação de um imposto único sobre bens e serviços (IBS), com alíquotas a serem definidas depois, de modo a manter o nível atual da carga tributária.

Sabemos que é uma prática mundial ter a tributação sobre bens e serviços sendo realizada por meio da tributação sobre valor adicionado, e que o Brasil não segue essencialmente esta prática.

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O teto dos gastos foi criado em 2016, por meio da Emenda Constitucional nº 95 de 15 de dezembro de 2016, como objetivo contribuir para a consolidação fiscal por meio de um maior controle nas despesas primárias da União.

Por meio da EC 95/16, o governo estabeleceu um teto para as despesas primárias para os próximos vinte anos, podendo mudar a regra no décimo ano de vigência. Esse teto corresponde ao limite de gasto primário do ano anterior acrescido da inflação medida pelo IPCA acumulado em doze meses findos em junho do ano anterior.

A regra excepcionou algumas despesas, tais como transferências constitucionais e legais aos governos subnacionais, complementação da União ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb), créditos extraordinários, aumento de capital das empresas estatais não dependentes e despesas com realização de eleições.

Além de excepcionar algumas despesas, caso a União gaste mais que o limite máximo permitido, são acionados gatilhos com objetivo de reduzir as despesas, evitando agravamento dos desequilíbrios fiscais.

De forma sintética, os gatilhos impedem de a União aumentar nominalmente os gastos com pessoal, salvo algumas exceções; assim como aumentar as despesas obrigatórias acima da variação da inflação; ou criar novas despesas obrigatórias e conceder benefícios tributários.

Após início da regra do teto, as despesas primárias sujeitas ao teto dos gastos reverteu a trajetória de crescimento e recuou 0,6 pontos percentuais do PIB entre 2016 e 2020. Mas, devido a estrutura de gastos do governo, a evolução desagregada mostrou uma redução muito maior nas despesas discricionárias que nas despesas obrigatórias.

Sabemos que há um limite para a redução das despesas discricionárias, de modo que caso haja um corte muito expressivo, pode comprometer o funcionamento da máquina pública.

Assim, pensando em evitar o colapso da máquina pública e contribuir para a consolidação fiscal no período após pandemia, o governo criou uma nova regra fiscal, por meio da EC 109/21, em que é permitido acionar os gatilhos previstos na EC 95/16, antes mesmo do teto estourar. Essa nova regra alterou a EC 95/16 para que os gatilhos sejam acionados quando for verificado na Lei Orçamentária Anual (LOA) que a proporção da despesa obrigatória primária em relação à despesa primária total for superior a 95% e não mais quando o teto for estourado.

Sobre a nova regra, ficam duas questões. A primeira está relacionada a eficácia dos gatilhos e a segunda a eficácia da regra. 

Dentre os gatilhos previsto na EC 95/16, consta a vedação do aumento das despesas obrigatórias acima da variação da inflação. Sobre esse ponto, observa-se que mais da metade das despesas primárias do governo são indexadas ao salário mínimo, e como o salário mínimo não está tendo ganho real, temos que na prática, este gatilho já está em andamento.

Importa destacar ainda que o aumento de R$ 1,00 (um real) no valor do salário mínimo equivale a um aumento de R$ 356,9 milhões nas despesas primárias. Assim, este gatilho é um dos que teriam maior impacto fiscal.

Sobre a eficácia da regra, vale olhar o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) encaminhado ao Congresso Nacional no dia 15 deste mês. No PLDO, o governo apresentou um cenário econômico e fiscal para o período de 2022 a 2024. Neste horizonte de tempo, o governo não projeta situação em que os gatilhos teriam que ser acionados, ou seja, a projeção governamental é sempre com a proporção da despesa obrigatória primária em relação à despesa primária total inferior a 95%.

Assim, mesmo com a nova regra fiscal, os desafios para cumprir o teto dos gastos permanece. O desequilíbrio entre a evolução das despesas primárias obrigatórias e discricionárias é latente e é importante que a redução das despesas primárias também seja acompanhada de melhora na qualidade do gasto público.

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O desempenho da arrecadação do primeiro trimestre de 2020, não chegou a ser muito influenciado pelos efeitos da pandemia, visto que os primeiros casos começaram a surgir no final de fevereiro e, apesar de ter iniciado algumas medidas de isolamento social em março, há uma diferença entre as datas da arrecadação efetiva e do fato gerador. Ainda assim, a arrecadação apresentou um crescimento real muito modesto de apenas 0,2%.

Com o aprofundamento da pandemia da Covid-19, a arrecadação federal sofreu forte queda. No período de abril a agosto de 2020 vis-à-vis o observado no mesmo período do ano anterior, as receitas tributárias federais caíram 21,6%, em termos reais. 

Já nos meses de setembro a dezembro de 2020, a arrecadação tributária federal apresentou desempenho melhor que o observado nos mesmos meses do ano de 2019. Em janeiro de 2021, o desempenho da arrecadação voltou a ficar inferior ao observado no mesmo mês do ano imediatamente anterior e em fevereiro o resultado voltou a surpreender positivamente. 

A explicação para a intensa deterioração da arrecadação no período mais crítico da pandemia e posterior recuperação, capaz de promover um crescimento real superior ao período pré pandemia, tem três principais fatores condicionantes. 

O primeiro fator é o próprio movimento observado na atividade econômica do país, que passou por um período de queda bastante acentuada no segundo trimestre de 2020 (-10,9%) e depois, apesar de ter apresentado queda em relação ao mesmo trimestre de 2019, as mesmas foram menos acentuadas, a saber, -3,9% e -1,1% nos terceiro e quarto trimestres, respectivamente.

O segundo fator capaz de explicar o movimento observado na arrecadação federal, corresponde as medidas tributárias para enfrentamento da pandemia, com destaque para a concessão de diversos diferimentos tributários em decorrência da pandemia. Assim, com a postergação no pagamento de tributos, parte da arrecadação que deveria ter ocorrido nos primeiros meses da pandemia, só foi ocorrer mais para o final do ano de 2020. A estimativa dos valores diferidos e recolhidos da Receita federal era de R$ 85,2 bilhões, contudo, só entrou no caixa federal em 2020, R$ 64,4 bilhões. Destaca-se que da diferença de R$ 20,8 bilhões, pelo menos R$ 9,9 bilhões não será recuperado, pois foi compensado. 

Já o terceiro fator, corresponde a um aumento substancial das compensações tributárias. No período de março de 2020 a fevereiro de 2021, os débitos tributários compensados somaram R$ 181,1 bilhões. Já no período de março de 2019 a fevereiro de 2020, o valor, apesar de ainda ser elevado, foi de apenas R$ 113,6 bilhões. Em termos nominais, o crescimento das compensações tributárias foi de 59,4%, já em valor constante, o percentual foi de 54%. Sobre este componente, importa destacar que cerca de 42% das compensações tributárias foi decorrente de ações judiciais. 

Assim, com uma nova rodada de intensificação das medidas de isolamento social, é possível que a arrecadação das receitas federais sofra uma nova perda de dinamismo nos meses seguintes, contudo, os efeitos deverão ser distintos do observado até o momento.

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Também em 2014, e após 16 anos de sucessivo superávit, o resultado primário do governo central apresentou déficit primário de 0,4% do PIB, mas permanece deficitário até hoje. A necessidade de ampliação de gastos para combater a pandemia agravou a situação fiscal e a perspectiva de recuperação futura ainda é incerta.

Entender o comportamento do resultado primário da União tem se tornado tarefa muito difícil. Isso porque o resultado do governo está repleto de eventos atípicos e não recorrentes, que afetam o primário, só que de forma mais pontual. Assim, para uma melhor avaliação da política fiscal, é importante olhar também para o resultado primário descontado os eventos atípicos.

Pela ótica do primário recorrente, o déficit fiscal se inicia antes mesmo da recessão datada pelo CODACE, ou seja, em 2013. Essa diferença entre o resultado observado e o recorrente ocorreu pois em 2013 o governo federal criou um programa especial de regularização fiscal (REFIS), que gerou uma receita extraordinária de R$ 20,4 bilhões em apenas um mês. Neste mesmo ano, também houve concessões no valor de R$ 22,1 bilhões. Dessa forma, ao olhar o resultado efetivo do governo em 2013, era possível observar um superávit de 1,4% do PIB, mas ao descontar essas receitas que aconteceram de forma pontual, o resultado foi de déficit de 0,1%.

Tal como 2013, os anos seguintes foram marcados por muitas operações atípicas que alteravam pontualmente a dinâmica das contas fiscais.

Dando um zoom nas receitas primárias, observa-se que a dinâmica das receitas realizadas é muito diferente daquela em que se desconta os efeitos não recorrentes.

Pelo indicador das receitas recorrentes, podemos notar que desde a crise do subprimes de 2008/09, as receitas líquidas de transferências para entes subnacionais perderam dinamismo. Em 2017 a receita foi equivalente a 19% do PIB e a trajetória declinante só cessou em 2016, mesmo período em que foi datado o fim da recessão econômica de 2014/16. Neste ano, a receita líquida recorrente da União apresentou resultado de 16,3% do PIB. Desde então, a receita recorrente primária segue oscilando em torno de 16,5% do PIB, encerrando 2020 em 16,4% do PIB.

Se por um lado, a perda de dinamismo das receitas pode ser atribuída ao impacto da atividade econômica sobre as receitas tributárias, por outro, há fatores adicionais que podem ter contribuído para o desempenho observado.

Nesse aspecto, destaca-se a evolução dos benefícios fiscais, que em 2007 foi estimado em 3,3% do PIB e para 2021 foi projetado em 4% do PIB. Também merece destaque as compensações tributárias, que bateram recorde nos últimos anos e tiveram forte concentração em créditos decorrentes de ações judiciais.

Pela evolução das receitas efetivamente realizadas, a análise é diferente. Há uma elevação pontual em 2010 – muito influenciada pelo leilão da cessão onerosa do pré-sal – e depois certa estabilidade até 2013. Houve uma redução de nível em 2014 e se manteve estável até 2018, quando voltou a subir em 2019.

Com a pandemia da covid-19, o resultado primário efetivo (receitas menos despesas) foi de déficit de 10% do PIB, mas quando descontamos os efeitos atípicos, esse resultado melhora substancialmente para déficit de 2,9%. Este último é o resultado que deve ser observado para acompanhar o desempenho da política fiscal.

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De maneira a minimizar os desequilíbrios conjunturais, a aprovação da Emenda à Constituição nº 109/21 criou uma nova regra fiscal para definir quando o ente estará em estado de emergência fiscal. Neste caso, quando verificado o estado de emergência fiscal, são acionados gatilhos para tentar reequilibrar as contas públicas. Dentre os gatilhos, destacam-se a concessão ou ampliação de benefícios fiscais, aumento de despesas obrigatórias, contratação e reajustes que impliquem em aumento de despesas com pessoal, etc.

A EC nº 109/21 estabelece como regra que a razão entre despesas e receitas correntes não pode ultrapassar 95%. A adoção da regra pelo ente subnacional é opcional, porém, caso não seja adotado, ele sofre algumas vedações. Também há a possibilidade de o ente acionar os gatilhos quando essa relação atingir 85%, de modo a evitar chegar ao limite máximo.

Ao analisar o indicador para o período de 2020, observa-se que muitos estados não estariam enquadrados nos 95%. Um dos fatores para este resultado foi o aumento das receitas correntes em função das transferências do Governo Federal para os estados, com objetivo de mitigar os efeitos da pandemia sobre as contas públicas subnacionais e também para apoiar nas ações de enfrentamento da covid-19, executadas diretamente pelos estados e municípios.

Também influenciou o desempenho das receitas correntes o afrouxamento das medidas de isolamento social e as medidas de estímulo econômico, que contribuíram para uma recuperação da atividade econômica nos últimos meses do ano passado.

No caso das despesas correntes, houve a contribuição para redução das despesas derivada da suspensão do pagamento da dívida dos estados com a União. Contudo, mesmo com a queda das despesas com juros e encargos da dívida, as despesas correntes totais cresceram cerca de 3%, derivado do crescimento das despesas com pessoal e com outras despesas de custeio. O crescimento das despesas de custeio e pessoal decorrem da necessidade de gastos para mitigar os efeitos da pandemia, principalmente para a área da saúde.

Assim, apesar da despesa corrente ter subido por conta da pandemia, a receita corrente também aumentou, de modo a não se verificar uma situação generalizada de estado de emergência fiscal, pela métrica adotada na EC 109/21, mesmo diante de uma crise econômica e sanitária tão intensa.

Vale ressaltar que, este ano, não há previsão de nova rodada de apoio federativo, tal como o verificado em 2020. As medidas de estímulo econômico também devem ser mais modestas que o observado no ano anterior. Exemplo disso é o gasto do Governo Federal com o auxílio emergencial às pessoas em situação de vulnerabilidade econômica, que em 2020 foi de R$ 292 bilhões e em 2021 não deve passar dos R$ 44 bilhões.

A despesa com juros e encargos da dívida dos estados com a União também foi recomposta, de modo que o gasto nesta rubrica será maior que o ocorrido em 2020.

Assim, devido ao recrudescimento da pandemia, à ausência de apoio federativo, à significativa redução das medidas de estímulo econômico e a um aumento das despesas correntes, a situação fiscal deverá ser mais desafiadora que em 2020, para os governos estaduais.

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No planejamento o governo estima as receitas e com base nesta estimativa há a fixação das despesas orçamentárias, respeitando as regras fiscais vigentes para o exercício financeiro. Já a execução, no decorrer do exercício, o poder executivo elabora relatórios de avaliação das receitas e despesas primárias com objetivo de readequar as previsões ao momento atual.

No dia 22 de março, o governo publicou o relatório relativo ao primeiro bimestre, em que reviu a previsão dos parâmetros macroeconômicos e, com base no novo cenário, revisou a previsão das receitas e avaliou a necessidade de readequação das despesas para respeitar as regras fiscais.

Como até o momento da publicação do relatório de avaliação a Lei Orçamentária Anual (LOA) não havia sido aprovada, o relatório serviu apenas para fins informacionais e de transparência e tomou como base as informações do PLOA de 2021 – enviado ao congresso em 2020.

Na mesma semana, mas dias depois, houve a votação e apresentação do relatório final do projeto de LOA – Projeto de Lei nº 28/2020-CN. O relatório, no entanto, apresenta uma subestimação das despesas obrigatórias, o que, inclusive, contrapõe de certa forma o relatório de avaliação das receitas e despesas divulgado dias antes.

Vale ressaltar que pela regra do Novo Regime Fiscal (NRF), as despesas primárias da União não podem ultrapassar o valor de R$ 1.485,9 bilhões em 2021. Esta regra, também conhecida como teto dos gastos, visa criar um controle para as despesas primárias da União, com a exceção de alguns gastos, tais como créditos extraordinários, transferências por repartição de receitas para entes subnacionais etc.

Na avaliação orçamentária realizada em 22 de março pelo Executivo Federal, as despesas primárias sujeitas ao teto dos gastos foram estimadas em R$ 1.503,5 bilhões, o que gera a necessidade de um ajuste da ordem de R$ 17,6 bilhões para que o governo consiga cumprir o teto dos gastos.

Contudo, quando avaliamos o relatório final da lei orçamentária anual, o valor máximo de programação para as despesas sujeitas ao teto dos gastos foi de R$ 1.480,3 bilhões. O resultado indica uma diferença de R$ 23,2 bilhões em relação a avaliação do executivo federal realizada dias antes da apresentação do relatório.

Olhando apenas os números das despesas sujeitas ao teto, dá para observar uma diferença significativa no orçamento previsto no relatório da LOA e na avaliação bimestral de receitas e despesas.

Pelos números da avaliação das receitas e despesas de 22 de março, haverá clara necessidade de contingenciamento das despesas primárias discricionárias para que seja possível cumprir o teto. Esse contingenciamento, se muito elevado, pode provocar problemas no funcionamento da máquina pública, uma vez que dentro da base contingencial há também gastos fundamentais, tais como luz, material de consumo etc.

Já pelos números do relatório final da LOA, houve uma dotação visando respeitar a regra do teto dos gastos, porém, para acomodar as emendas parlamentares (R$ 26,2 bilhões), houve cancelamentos em algumas despesas obrigatórias. Esse processo de cancelamentos e acréscimos no orçamento também se mostrou incompatível com os números apresentados dias antes pela equipe econômica, o que indica uma subestimativa das despesas obrigatórias.

A clara subestimativa das despesas no orçamento gera sérios problemas de credibilidade, principalmente no que diz respeito às regras fiscais.

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Com a taxa de desemprego muito elevada, o recrudescimento da pandemia e as dificuldades de avançar no cronograma de vacinação, o resultado atual trouxe um tom de otimismo em meio a um mar de notícias ruins. Mas é importante duas ponderações acerca dos resultados divulgados. 

O primeiro é que as estatísticas de emprego formal do início do ano não deverão refletir a situação dos meses seguintes. Isso deve ocorrer, devido a recente intensificação das medidas de isolamento social, que provocou nova rodada de fechamento do comércio e serviços não essenciais e com consequentes impactos sobre o mercado de trabalho. 

Adicionalmente, é importante pontuar que, apesar de ter previsão de nova rodada do Auxílio Emergencial (AE) e do Benefício Emergencial de manutenção do emprego e da renda (Bem), o pacote de medidas fiscais para o ano de 2021 deverá ser muito mais enxuto que o observado em 2020.

O segundo diz respeito a dimensão setorial dos resultados de janeiro. O setor de serviços é o que mais emprega, de modo que 47% do estoque de empregos formais está concentrado neste segmento. Além disso, o setor de serviços também é o mais afetado pelos efeitos econômicos da pandemia, principalmente os serviços prestados às famílias. 

Segundo as expectativas de mercado do dia 12 de março, medida pelo relatório Focus do Banco Central, o setor de serviços deve registrar queda de 1,05% no primeiro trimestre deste ano. Ademais, a lentidão no processo de vacinação da população, somado ao aumento significativo do número de casos e de mortes por Covid-19 aumentam as incertezas para os meses seguintes.

Enfim, embora o resultado de janeiro tenha sido de saldo positivo, infelizmente, a análise do cenário prospectivo sinaliza em outra direção. Para evitar que haja uma piora no mercado de trabalho, na economia e que mais vidas percam a batalha para o vírus, é imperativo que o governo acelere o processo de vacinação da população.

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Para atingir o objetivo proposto, e sem querer esgotar o assunto, é importante fazer uma análise prévia sobre como se comportou a economia em 2020 para, então, traçar seu paralelo com o mercado de trabalho e os diferentes impactos sobre os homens e as mulheres.

A pandemia afetou a atividade econômica de maneira desigual, conforme demonstrado na minha coluna de 16 de dezembro. O setor de serviços, principalmente aqueles serviços prestados às famílias, enfrentam dificuldades para retomada até hoje. As escolas fechadas e o home office trouxeram um desafio adicional no ano de 2020.

Segundo os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua (PNAD-Contínua), a taxa de desemprego em dezembro de 2020 foi de 13,9%, o que representa aumento de 3 pontos percentuais em relação ao observado em 2019 (11,0%). Quando decompomos os dados entre gênero feminino e masculino, vemos que a taxa de desemprego entre as mulheres foi de 16,4%, ao passo que o observado no gênero oposto foi de 11,9%.

Infelizmente, as discrepâncias entre as taxas de desemprego por gênero não é uma exclusividade da pandemia, de forma que é possível observar o mesmo fenômeno se comparado com anos anteriores. Contudo, quando olhamos para a população na força de trabalho vis-à-vis fora da força de trabalho, vemos que a pandemia acabou afetando ainda mais as mulheres.

A quantidade de pessoas ocupadas em 2020 foi de 86,1 milhões, o que representa uma queda de 8,4 milhões em relação a 2019. A quantidade de mulheres que mantiveram seus empregos (ocupadas) foi de 37,5 milhões, enquanto que este número entre homens foi de 48,7 milhões. Já a quantidade de mulheres desocupadas ficou em 7,4 milhões, enquanto que a quantidade de homens desempregados ficou em 6,6 milhões de pessoas.

Contudo, quando olhamos para a quantidade de pessoas fora da força de trabalho, os números saltam aos olhos. Isso porque houve uma saída desproporcional das mulheres do mercado de trabalho em 2020. Em 2020, a quantidade de mulheres fora da força de trabalho foi de 48,9 milhões (aumento de 6,6 milhões em relação a 2019), ao passo que a mesma medida entre os homens foi de 27,3 milhões, representando aumento de 4,2 milhões de pessoas em relação ao ano imediatamente anterior ao período analisado.

Infelizmente, a pandemia contribuiu para agravar as desigualdades de gênero no mercado de trabalho. Estudo recente do IBGE sobre estatísticas de gênero, mostra que o nível de ocupação no mercado de trabalho é menor entre mulheres com crianças de até 3 anos frente àquelas que não tem. A pesquisa também mostrou que as mulheres que se dedicaram aos cuidados de pessoas ou afazeres domésticos quase o dobro de tempo que os homens.

Assim, a dinâmica desigual da recuperação da atividade econômica – afetando majoritariamente os serviços prestados às famílias e a necessidade de conciliar, em muitos casos, o trabalho (home office ou não) e os cuidados dos filhos em período maior, que por conta da pandemia ficaram sem escola presencial – fez com que aumentasse muito a quantidade de mulheres fora da força de trabalho.

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O referido imbróglio trouxe a necessidade de explicitar algumas questões chaves do nosso federalismo fiscal, destrinchar os números divulgados e o contrapor com o outro lado da moeda – a fonte destes recursos.

Primeiro é preciso entender que, conforme o art. 18 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88), nossa organização político-administrativa compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Também, é preciso compreender que a alocação dos recursos públicos é realizada de forma descentralizada.

Um exemplo bem claro desta descentralização pode ser observado no caso da educação pública. A CF/88 explicita no artigo 211 que “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino”. Assim, por exemplo, os governos municipais atuarão na educação infantil e fundamental, já os governos estaduais atuarão prioritariamente no ensino fundamental e médio.

Enquanto que o artigo 211 da CF/88 explicita as responsabilidades de cada ente quanto a alocação dos recursos públicos, o artigo 212 explicita a sua fonte de financiamento, ou seja, a União, os estados e os municípios reservam parte da arrecadação própria e os redistribuem entre os entes da federação de modo a atender as necessidades previstas no artigo 211.

Assim, é natural que parte dos recursos arrecadados diretamente pela União, sejam repartidos com estados e municípios, como também é natural que parte dos recursos arrecadados pelos estados sejam repartidos com seus respectivos municípios.

Assim, considerando este resumido e breve exemplo, não podemos olhar os repasses que o Governo Federal realizou para os governos locais, sem olhar para a composição deles, bem como para a origem dos recursos do Governo Federal.

Em termos de composição, nota-se que em 2020 houveram transferências constitucionais e legais regulares, ou seja, que são realizadas anualmente por força da lei, como também houveram transferências extraordinárias para mitigar os efeitos da pandemia. A de se destacar também que o Governo Federal chamou de “repasses” a suspensão do pagamento da Dívida dos estados com a União (R$ 32,5 bilhões), bem como o auxílio emergencial aos indivíduos em situação de vulnerabilidade (R$ 293,8 bilhões).

Do volume total de recursos (R$ 847 bilhões) divulgados pelo Governo Federal como forma de “repasses” em 2020, apenas R$ 33 bilhões (4% do total) foram relacionados as demandas de saúde para combate à Covid-19, valor este que foi distribuído entre todos os estados e municípios brasileiros.

As transferências no âmbito do apoio federativo para mitigação dos efeitos fiscais da pandemia (Incisos I e II do art. 5º da LC 173/20 e Lei 14041/20) foram de R$ 75,1 bilhões, o que representa 9% do total divulgado.

Além disso, outros R$ 293,8 bilhões foram pagos aos indivíduos brasileiros que, diante dos efeitos econômicos gerados pela pandemia, se encontravam em situação de maior vulnerabilidade. Este volume de recursos representou cerca de 34% do total divulgado pelo Governo Federal.

Mas além de entender a composição do número divulgado, é importante conhecer o volume de recursos arrecadados em forma de tributos pelo Governo Federal em 2020 e compará-lo com o volume redistribuídos entre as unidades federadas, principalmente aqueles recursos que são distribuídos por determinação constitucional e legal. É importante separar o que é transferência corrente (constitucional e legal) do que é demanda extraordinária decorrente da pandemia.

Considerando apenas aquelas receitas que são administradas pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, em 2020, o Governo Federal arrecadou R$ 1.426 bilhões, deste valor, apenas R$ 233,7 bilhões foram transferidos para estados e municípios a título de transferências constitucionais e legais – ver tabela abaixo.

Assim, além da divulgação dos referidos repasses, a divulgação da sua efetiva composição, bem como a distribuição da arrecadação federal por UF traria mais transparência e informação para a população, além de explicitar melhor o papel da descentralização de recursos públicos.

Tabela: Arrecadação Federal e Transferências Constitucionais e Legais do Governo Federal para Estados e Municípios em 2020, por UF – R$ Bilhões

Fonte: Receita Federal do Brasil e Secretaria do Tesouro Nacional.

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Com a divulgação das contas de 2020, é possível fazer uma análise do desempenho das despesas estaduais a partir da classificação funcional, o que pode nos ajudar a entender quanto cada estado alocou, em 2020, nas funções de saúde, por exemplo, para fazer frente aos efeitos adversos da pandemia da covid-19.

Em 2019, o gasto total dos estados com a função saúde foi de R$ 100,2 bilhões, ao passo que em 2020, este gasto saltou para R$ 116,0 bilhões – representando um incremento de R$ 15,7 bilhões (+15,7%) para fazer frente às demandas em saúde pública geradas pela pandemia.

Já em assistência social, o gasto total dos estados correspondeu a R$ 5,1 bilhões em 2019 vis-à-vis R$ 6,3 bilhões em 2020. Assim, os gastos dos estados com assistência social subiram R$ 1,2 bilhão (+23,7%).

Surpreende o avanço de R$ 14,5 bilhões (+8,4%) dos gastos com previdência social em 2020 vis-à-vis o observado em 2019. Nos estados, a pandemia da covid-19 elevou a demanda por saúde pública e, ao mesmo tempo, reduziu a demanda por gastos com educação. Em 2020 os gastos com educação nos estados foram de R$ 108,1 bilhões, o que representa uma redução de R$ 7,5 bilhões (-6,5%) em relação a 2019.

Quando olhamos o gasto de todas[1] as funções – despesas totais, com exceção das intraorçamentárias –, observamos que mesmo com aumento de gastos na função saúde (o que ocorreu em todos os estados, sem exceção), alguns estados conseguiram reduzir as despesas em 2020 ante 2019. Assim, as despesas totais dos estados tiveram crescimento nominal de apenas 1,3% em 2020 ante 2019.

A situação da pandemia nos estados tem apresentado características bem diferentes. Enquanto alguns estados já sofrem com falta de leitos de UTI, de oxigênio e EPIs, outros trabalham em ações preventivas para evitar a sobrecarga dos hospitais. Mas o que há de comum em todos eles é que houve a necessidade de expansão dos gastos com saúde para fazer frente às necessidades da pandemia da Covid-19. Além disso, alguns estados conseguiram reduzir gastos em outras áreas ao ponto de conseguir fazer com que, mesmo no cenário adverso como o atual, o gasto total caísse em relação a 2019.

[1] Para uniformizar os conceitos, foram retirados os gastos com transferências aos municípios para os estados que os contabilizava como despesas.

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O Indicador de Incerteza Econômica (IIE-Br) do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getúlio Vargas (FGV IBRE), mostra que durante o aprofundamento da pandemia da Covid-19, as incertezas econômicas bateram o recorde histórico, atingindo 210,5 pontos em abril de 2020. Após este período de profundo pessimismo, o indicador recuou e terminou em 142,3 pontos, no mês de dezembro de 2020.

Tal como o indicador de incerteza, outros indicadores de atividade econômica também apresentaram queda abrupta no segundo trimestre de 2020 e recuperação nos trimestres seguintes. Todavia, no indicador de incerteza, o que ocorreu é que mesmo com a redução a partir do terceiro trimestre, o nível permaneceu muito elevado.

O indicador de incerteza é importante para avaliar a disposição dos consumidores em gastar e das empresas em investir e contratar. Além disso, em cenários de elevada incerteza, existe a possibilidade de redução da eficiência alocativa dos recursos. Assim, o indicador pode auxiliar na compreensão do cenário para 2021.

Os indicadores referentes a atividade econômica ao final de 2020 surpreenderam positivamente. Em 2020, a atividade econômica encolheu 4,1%, segundo dados do Banco Central, já na margem, a atividade econômica cresceu 0,6% – dezembro contra novembro, nos dados com ajuste sazonal. Contudo, o resultado positivo não pode ser utilizado como parâmetro para o ano corrente. Isso porque não contemplam os possíveis efeitos do recrudescimento da pandemia e do risco de atrasos no cronograma de vacinação em função de estoques insuficientes da vacina.

Assim, para 2021, a incerteza sobre o ritmo de crescimento da atividade econômica deve seguir elevada, sobretudo para o primeiro trimestre do ano. As projeções de mercado confirmam este cenário e apontam para queda de 0,69% no primeiro trimestre de 2021 vis-à-vis mesmo período de 2020 e crescimento de 3,47% para o ano – os dados são do sistema de expectativas de mercado do Banco Central referente ao dia 05 de fevereiro.

Também contribuem para este cenário o arrefecimento dos efeitos da resposta fiscal aos impactos econômicos da pandemia, com destaque para o auxílio emergencial; e a aceleração da inflação.

Enfim, é preciso reduzir as incertezas para avançar na recuperação da atividade econômica. E para isso ocorrer, é necessário que haja um avanço nas medidas necessárias para solucionar a pandemia, que já matou 239,2 mil pessoas e elevou o nível de desemprego para mais de 14 milhões de brasileiros. 

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O resultado primário do Governo Central (diferença entre as receitas e despesas, descontado o pagamento dos juros da dívida) encerrou 2020 com déficit de R$ 745,3 bilhões (10,1% do PIB).

A dívida pública do Governo Geral (União, Estados e Municípios) cresceu 15 pontos percentuais do PIB em apenas um ano, encerrando 2020 com saldo de R$ 6,6 trilhões (89,3% do PIB). Se descontado os créditos do governo, o saldo da dívida ainda é muito elevado: 67,1% do PIB, se considerar apenas o Governo Geral e 63,0% do PIB, se incluir a dívida do Banco Central e das empresas estatais.

Claramente, 2020 foi um ano muito atípico, dado a pandemia da Covid-19 e a necessidade de ampliar gastos para mitigar os efeitos econômicos, sanitários e sociais decorrentes dela. Mas os problemas nas contas públicas não são recentes.

O resultado primário da União apresenta deficit fiscal desde 2014, com consequente expansão da dívida pública desde então. As preocupações em torno da sustentabilidade da dívida e do necessário e urgente reequilíbrio das contas públicas motivaram a criação de uma agenda de reformas, que seguem a passos lentos.

A criação do teto para os gastos primários (Emenda Constitucional nº 95/16) colaborou, de certa forma, para uma desaceleração do crescimento das despesas primárias, mas agravou a questão da rigidez orçamentária, uma vez que boa parte do ajuste fiscal realizado para fazer cumprir o teto foi feito em cima das chamadas despesas discricionárias.

A reforma previdenciária (Emenda Constitucional nº 103/19) também foi um dos pontos da agenda de reformas que visavam o controle dos gastos públicos.

Atualmente, existem outras propostas que se encontram em tramitação – as reformas administrativas, tributárias e a do pacto federativo, são algumas delas.

O desafio dos novos presidentes será grande, na medida em que será preciso redefinir as prioridades para incorporar à agenda de reformas a nova realidade econômica e social que o país vive.

A pandemia criou a necessidade por maiores gastos sociais e com saúde pública. Historicamente os gastos com saúde pública da União eram executados muito próximo ao mínimo constitucional (em média cerca de 3% acima do mínimo constitucional), em 2020 as despesas com saúde ficaram 33,2% acima do limite mínimo.

Além disso, crescem as preocupações sobre o impacto do fim do auxílio emergencial, que em 2020 beneficiou diretamente cerca de 68 milhões de pessoas, com custo fiscal de R$ 292,9 bilhões.

A chegada da vacina contra a Covid-19 trouxe a esperança de dias melhores, mas a pandemia ainda não acabou. O desafio maior será o de pensar no reequilíbrio das contas públicas sem deixar de levar em consideração as soluções para mitigar os impactos econômicos, sociais e sanitários da pandemia.

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O embate em torno da prorrogação do benefício se dá em função da restrição fiscal que o governo vive desde 2014 (deficit primário) e das regras fiscais que precisam ser respeitadas.

Recapitulando o debate: com a pandemia da Covid-19, o governo por meio do decreto legislativo nº 6/2020, decretou estado de calamidade pública, com vigência até 31 de dezembro de 2020, o que permitiu executar uma série de ações de modo a mitigar os efeitos da crise. Muitas das ações puderam ser executadas com crédito extraordinário, além de ter sido dispensado o cumprimento de algumas regras fiscais previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

O decreto de estado de calamidade pública permitiu, entre outras ações, a criação do auxílio emergencial para indivíduos em situação de vulnerabilidade social e ajudou diretamente cerca de 68 milhões de pessoas neste período tão atípico em que a humanidade vive.

Agora, com o fim do decreto legislativo e com o recrudescimento da pandemia, a viabilidade da retomada do auxílio aos mais vulneráveis toma outros desenhos. É preciso pensar a melhor forma de dar apoio a estas pessoas sem ferir as regras fiscais e agravar ainda mais a situação das contas públicas.

Para que o governo execute os gastos do novo programa temporário de transferência de renda por meio de créditos extraordinários é preciso que se comprove que a despesa é imprevisível e urgente. Essa medida eleva o deficit fiscal e impacta a dívida pública.

Alternativamente, o governo pode executar o pagamento do auxílio pensando em medidas compensatórias para minimizar o impacto nas contas públicas.

Muitos analistas sugeriram formas de financiar o pagamento do auxílio emergencial aos mais vulneráveis e o próprio governo já sinalizou a intenção de retomar o programa, mas com um escopo menor do que o observado em 2020.

Dentre o rol de sugestões, destaca-se, por exemplo, a revisão dos benefícios fiscais, cujo tema já foi debatido em coluna anterior. Revisar gastos tributários é necessário e, de fato, pode ajudar a financiar a retomada do auxílio sem gerar elevado impacto fiscal, mas ele não ajuda no cumprimento da regra fiscal do teto dos gastos.

A Emenda Constitucional nº 95/16, que criou um teto para as despesas primárias, de certa forma limitou as possíveis medidas de compensação para financiar o novo auxílio emergencial, pois caso seja realizada via receita, haveria aumento nas despesas (com o pagamento do auxílio aos vulneráveis) e consequente pressão no teto dos gastos, que está sob risco de rompimento ainda este ano, conforme alertado pela Instituição Fiscal Independente do Senado Federal (IFI).

A depender de como será endereçada esta questão, o impacto nas combalidas contas fiscais terá intensidades diferentes. É preciso ampliar o debate sobre a os caminhos para o financiamento da nova, e necessária, versão do auxílio emergencial.

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O desempenho da arrecadação das receitas federais em 2020, apresentou forte frustração de expectativa. Os números divulgados na segunda-feira (25) pela Secretaria da Receita Federal do Brasil do Ministério da Economia mostraram que, além dos problemas pré-existentes, alguns efeitos da pandemia da Covid-19 ainda não foram superados.

Em termos nominais, a arrecadação federal caiu 3,8% (R$ 1.479,4 bilhões em 2020 ante R$ 1.537,1 bilhões em 2019). É o primeiro ano da série histórica, iniciada em 1996, em que a arrecadação apresenta queda nominal. Em termos reais, o tombo foi de 6,9%, também batendo recorde histórico e sendo superior em 1,3 pontos percentuais à queda observada em 2015 – segunda maior queda real da série.

No que diz respeito às questões pré-existentes, destaca-se o elevado volume de compensações tributárias realizado em 2020 – maior volume da série histórica e mais de 50% superior ao observado em 2019.

As compensações tributárias decorrentes das ações judiciais cresceram 174% na comparação com 2019 e foram responsáveis por 38% do total de créditos utilizados em compensação no ano de 2020. A principal ação judicial relacionada a esses créditos, diz respeito a decisão do STF (Supremo Tribunal Federal) de excluir o ICMS da base de cálculo do PIS/COFINS. Além disso, o resultado de 2020 também foi influenciado pelas alterações nas regras de compensações tributárias implementadas pela Lei 13.670/18.

No que diz respeito aos impactos das medidas tributárias para mitigar os efeitos da pandemia da Covid-19, destaca-se a frustração ocorrida nas ações de diferimento de tributos realizada para dar fôlego às empresas.

Os diferimentos e a postergação da entrega da declaração do Imposto de Renda das pessoas físicas somaram R$ 85,2 bilhões de reais, cujo recolhimentos deveriam ser realizados ainda em 2020, gerando um impacto nulo no resultado primário de 2020. Contudo, dos R$ 85,2 bilhões diferidos e postergados, 24,4% não foram recolhidos no exercício de 2020. Gerando uma frustração na arrecadação de R$ 20,8 bilhões.

O governo adotou outras medidas tributárias para mitigar os efeitos da pandemia, contudo, estas já eram previstas para impactar o resultado primário. No total, houveram R$ 26,9 bilhões de novos benefícios fiscais, como resposta fiscal à crise sanitária.

Além disso, houve arrecadação extraordinária no IRPJ (Imposto de Renda Pessoa Jurídica) e na CSLL (Contribuição Social sobre Lucro Líquido), que, diferentemente das pontuações anteriores, contribuíram positivamente para o resultado. O volume de arrecadação extraordinária nestes tributos somou R$ 8 bilhões em 2020.

Se expurgar os efeitos acima mencionados da arrecadação das receitas federais, é possível conhecer a arrecadação recorrente, ou seja, aquela que é decorrente do resultado das suas bases de incidência. Nesta métrica, as receitas federais totais teriam caído apenas 0,3% em 2020 ante 2019.

Compreender a dinâmica da arrecadação federal é muito importante para mensurar o resultado fiscal. Ao que tudo indica, o resultado observado em 2020, excluindo os efeitos não recorrentes, deve apresentar dinâmica melhor que o Produto Interno Bruto (PIB).

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Os gastos tributários, como são chamados os gastos indiretos do governo realizados por intermédio do sistema tributário e que constituem uma exceção ao sistema tributário de referência, reduzem a arrecadação potencial e, consequentemente, aumentam a disponibilidade econômica do contribuinte. Já os benefícios financeiros – também chamados de subsídios explícitos –, são desembolsos efetivos realizados por meio das equalizações de juros e preços, bem como assunção das dívidas, apresentados explicitamente no orçamento da União; já os benefícios creditícios – ou subsídios implícitos –, são os gastos decorrentes de programas oficiais de crédito, operacionalizados por meio de fundos ou programas, à taxa de juros inferior ao custo de captação do Governo Federal.

As estimativas para o orçamento de 2021 é de que os benefícios fiscais do Governo Federal sejam de R$ 381,6 bilhões (4,9% do PIB), sendo 4,2% do PIB referente aos benefícios tributários, 0,2% do PIB referente aos subsídios implícitos e o restante referente aos explícitos (0,7% do PIB).

Os gastos tributários, benefício de maior relevância dentre o total de benefícios concedidos, iniciaram o processo de expansão a partir de 2004 e desde então não parou de crescer. Na recessão de 2014-2016, o governo começou a revisitar alguns incentivos, sobretudo os subsídios implícitos, e a tentar revertê-los, gerando queda de 1,24 pp do PIB na estimativa para 2016 em relação a de 2021, porém ainda insuficiente para o tamanho do ajuste fiscal que precisa ser realizado.

Carência de análise e acompanhamento

No âmbito do gasto tributário, a modalidade de gasto que apresenta maior custo fiscal são os ligados ao Simples Nacional (24,13% do total dos gastos tributários). A expansão acelerada dos gastos com a Desoneração da Folha de Salários foi tão abrupta nos anos iniciais da política, que em apenas 2 anos chegou ao nível do valor renunciado com os incentivos à Zona Franca de Manaus. Impressiona o volume dos empréstimos da União ao BNDES, cujo o custo fiscal foi estimado em cerca de 0,5% do PIB em 2016 e atualmente é de apenas 0,02% do PIB.

É louvável o objetivo do governo de ampliar a transparência fiscal, porém, mesmo com tanta riqueza de dados, ainda existe uma carência por análise e acompanhamento.

Os Benefícios Fiscais em sua essência são eficazes para promover crescimento econômico, porém seu uso em excesso e sem análise ex ante de custo-benefício, pode acarretar em sérios problemas fiscais.

Embora tenha ocorrido algumas iniciativas para avaliação de alguns benefícios fiscais, infelizmente, ainda temos um volume muito elevado de benefícios sem avaliação de impacto, seja ex ante, seja ex post. 

A deterioração fiscal é latente, e parte dessa deterioração pode ser consequência deste excesso de política, que minou a arrecadação do governo e ampliou seus gastos.

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Ano passado foi claramente um ano atípico, a pandemia da Covid-19 provocou um choque negativo em diversas estatísticas econômicas. Do ponto de vista fiscal, destacaram-se o elevado déficit primário observado até o mês de novembro (R$ 651,1 bilhões), e a consequente expansão da dívida pública. Neste artigo, vou explorar a segunda questão.

A relação existente entre a dívida pública e a atividade econômica (PIB) é um dos parâmetros para avaliar a solvência do governo. A evolução da dívida pública depende da dinâmica de diversos fatores. Em particular, o resultado primário, os juros e as variações cambiais apresentam elevada importância.

A posição no mês de novembro de 2020, mostra um quadro preocupante: a dívida líquida do setor público consolidado (DLSP) avançou 6,8 p.p. do PIB — saindo de 54,6% do PIB, em 2019, para 61,4% do PIB, em novembro de 2020 —; e a dívida bruta do governo geral (DBGG) avançou 13,8p.p. – saindo de 74,3% do PIB, em 2019, para 88,1%, em novembro de 2020. No caso da dívida bruta, o avanço observado em onze meses foi o maior desde o início da série histórica.

Esta expansão, em nível recorde, teve forte influência das necessidades de financiamento, mais notadamente, o déficit primário. Na dívida bruta, dos 13,8 p.p. de crescimento da DBGG, 12,8p.p. ocorreram devido as necessidades de financiamento, sendo 8,6 p.p. decorrente das emissões liquidas e 4,2 p.p. relativo aos juros nominais. Já na dívida líquida, as necessidades de financiamento apresentaram contribuição negativa de 12,6 p.p.

Expansão acelerada da dívida pública

Embora a maioria dos fatores, inclusive as necessidades de financiamento, tenham contribuído para uma expansão da dívida mais acelerada em 2020, alguns outros contribuíram no sentido contrário. É o caso da depreciação cambial.

A depreciação cambial ocorrida no ano passado influenciou fortemente a dinâmica da dívida pública. Como o setor público do Brasil é credor em dólares, uma eventual desvalorização cambial contribui para a redução da dívida líquida.

Quando olhamos a composição da dívida líquida do governo, notamos mais explicitamente os distintos movimentos em razão dos ajustes cambais. Observando os fatores condicionantes da dívida líquida, nota-se a contribuição positiva de 4,7 p.p. do ajuste cambial e de 0,7p.p. de ajuste de paridade da cesta de moedas que integram as reservas internacionais e a dívida externa.

Se antes da pandemia a dinâmica da dívida já se encontrava em situação de fragilidade, hoje os desafios são maiores. É preciso avançar em reformas para recuperar a capacidade do governo de gerar superavit primário e levar a dívida pública para uma trajetória de sustentabilidade.

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Neste artigo, vou fazer uma análise sobre o impacto do reajuste do salário mínimo nas contas públicas da União.

Cerca de 90% das despesas primárias da União constituem gastos obrigatórios, e cerca de 50% das despesas primárias são impactados pelo valor do salário mínimo.

A Constituição Federal vincula o salário mínimo aos benefícios previdenciários do regime geral, aos benefícios assistenciais dos idosos e deficientes físicos de baixa renda e ao abono salarial. Os gastos do governo com o seguro desemprego, também são impactados pela variação do salário mínimo.

Nos últimos anos, o salário mínimo foi reajustado, considerando apenas a variação da Inflação, ou seja, sem ganho real. Ocorre que no planejamento orçamentário, a diferença entre a expectativa de inflação e o realizado, pode afetar a execução orçamentária.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) da União para o ano de 2021 foi aprovada, considerando um crescimento de 4,1% no salário mínimo (R$ 1.088), refletindo assim, a expectativa de inflação para o ano. Ocorre que, com os choques em alimentação e energia elétrica, a inflação deve encerrar o ano em patamar superior ao previsto na LDO. Assim, a MP 1.021/2020 fixou um valor R$ 12 superiores ao considerado nas leis orçamentárias.

A própria LDO estima o impacto que um aumento de R$ 1 no salário mínimo teria no resultado primário. Pela LDO/2021, cada R$ 1 a mais no SM, aumenta as receitas da União em R$ 38,6 milhões, e as despesas em R$ 343,5 milhões.

Também são estimados os impactos sobre receitas e despesas decorrentes de um aumento de 0,1 ponto percentual na inflação. Neste caso, o impacto é ainda maior, totalizando R$ 768,3 milhões de aumento das despesas primárias da União.

Considerando o novo valor do salário mínimo vis-à-vis o valor de 2020 (R$ 1.045), ceteris paribus, o resultado primário da União deve piorar em R$ 16,8 bilhões em 2021 ante 2020. Mas, considerando o previsto para 2021 (R$ 1.088) vis-à-vis o valor fixado na MP, a pressão no orçamento é de R$ 3,7 bilhões além do planejado.

Estes números são importantes, pois evidenciam um aumento da rigidez orçamentária para 2021 além do previsto. As incertezas econômicas ainda são elevadas, de modo que outros riscos fiscais ainda podem ocorrer.

O planejamento orçamentário para 2021 foi realizado considerando o cumprimento do teto dos gastos, contudo, a IFI (Instituição Fiscal Independente) estima que há um elevado risco de descumprimento do teto dos gastos.

Se com despesas subestimadas para caber no teto e com demanda por mais gastos para conter a pandemia da Covid-19 o fiscal encontrava-se em situação extremamente delicada, o efeito do aumento do salário mínimo e da inflação para além do previsto no orçamento, agrava ainda mais a deterioração fiscal para este ano.

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Na minha última coluna do ano, vou fazer um balanço do benefício emergencial destinado aos trabalhadores formais, mostrando os resultados do programa e explicitando algumas questões relacionadas ao mercado de trabalho formal.

No rol de medidas adotadas pelo governo federal para mitigar os efeitos da crise sanitária, está o benefício emergencial de manutenção do emprego e da renda (BEm). O BEm foi criado em abril por meio da Medida Provisória n° 936, convertida na lei 14.020/2020.

Neste programa, os empregadores e os empregados podem firmar acordos para redução de jornada e de salário ou de suspensão do contrato de trabalho.

Nestes acordos, o governo federal paga um benefício aos trabalhadores de modo a complementar a renda perdida em função do acordo firmado e, em contrapartida, o empregador deverá manter o trabalhador empregado durante todo o tempo de vigência do acordo e por igual período depois que o acordo acabar.

Até o dia 22 de dezembro, já haviam sido celebrados 20,1 milhões de acordos, beneficiando 9,8 milhões de trabalhadores e 1,5 milhões de empregadores. O governo federal já gastou R$ 32,97 bilhões com o programa.

Segundo os dados do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (Caged), o estoque de emprego formal até o mês de novembro foi de 39 milhões de empregados, o que representa uma queda de 0,8% em relação ao mesmo período do ano anterior.

É fato que se não fosse o BEm o estoque do emprego formal teria sido bem menor, contudo, é preciso pensar no cenário prospectivo, visto que o BEm termina amanhã e após certo tempo, os empregos preservados pelo programa não estarão garantidos.

Segundo a edição de dezembro do boletim macro do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (FGV IBRE), o cenário econômico para 2021 ainda é muito desafiador. Eles projetam crescimento em torno de zero nos primeiros trimestres do ano e uma taxa de desemprego de 15,6% para 2021.

Se antes da pandemia o mercado de trabalho já se encontrava em situação de fragilidade, hoje os desafios são maiores. Os programas sociais implementados durante o ano de 2020 tem data para acabar, mas a pandemia ainda não. Assim, é preciso pensar em como recuperar a atividade econômica, de modo a evitar que o cenário traçado para o mercado de trabalho brasileiro seja menos danoso.  

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Como forma de estimular o ajuste fiscal dos entes subnacionais, o governo aprovou recentemente um plano de promoção do equilíbrio fiscal. O objetivo é ofertar empréstimos, com garantia da União, aos entes subnacionais em troca de um ajuste que seja capaz de devolver a saúde fiscal do ente, além de promover melhorias no texto da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) no que diz respeito às regras fiscais. O ajuste fiscal seria verificado por meio da nota de capacidade de pagamento (CAPAG), que avalia três eixos distintos – endividamento, liquidez e poupança.

Nos últimos anos várias foram as medidas que a União promoveu para socorrer os subnacionais, contudo, elas ajudaram no curtíssimo prazo, sem resolver os problemas estruturais em que muitos entes se encontram. Assim, o programa atual se mostra inovador ao exigir, ex ante, que o ajuste fiscal seja realizado e condiciona os benefícios (empréstimos) a performance, medida pela CAPAG.

O Plano parece ir na direção correta de forçar um ajuste fiscal nos governos subnacionais mal avaliados na nota geral da CAPAG. Contudo, é importante destacar que a medida aprovada aumenta ainda mais o passivo contingente da União, que já apresenta estoque bastante elevado.

De acordo com o relatório quadrimestral de operações de Créditos Garantidas pela União, até agosto de 2020, o saldo devedor das garantias concedidas pelo governo federal foi de R$ 312,0 bilhões (40,8% da Receita Corrente Líquida – RCL), sendo R$ 245,7 bi referente aos estados, R$ 26,8 bi referente aos municípios, R$ 20,8 bi referente aos bancos federais e R$ 18,7 bi de entidades controladas e estatais federais.

Ao ser garantidora de empréstimos, a União se compromete a honrar com os pagamentos ao credor, nos casos de não pagamento por parte do devedor. Nestes casos, a União paga ao credor e depois executa contragarantias afim de reaver os recursos desembolsados.

Até 2015, a União não via como um problema a concessão demasiadamente elevada de garantias para entes subnacionais obterem empréstimos, sejam eles internos ou externos, pois até então não havia sido necessário honrar com nenhum contrato. O saldo de garantias concedidas se expandiu rapidamente a partir de 2010, quando a União passou a dar aval até para entes que possuíam avaliação ruim na CAPAG (C ou D).

Ocorre que de 2016 até agosto de 2020, as garantias honradas pela União alcançaram montante de R$ 25,9 bilhões, sendo que do valor honrado, praticamente nada foi executado em contragarantias. Esta não execução de contragarantias ocorreu devido a liminares judiciais e ao Regime de Recuperação Fiscal, ao qual o RJ está inserido.

Embora se reconheça a importância que a aprovação do plano de promoção do equilíbrio fiscal tem para os estados, também se faz necessário alertar para o aumento do passivo da União, haja visto que desde 2016 o governo federal vem honrando dívidas garantidas sem reaver os valores desembolsados e o estoque de garantias concedidas encontra-se em volume elevado pelo menos desde 2015.

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Como forma de mitigar os efeitos adversos que a pandemia causou na economia, o governo federal implementou políticas para proteger indivíduos, empresas e os governos subnacionais.

As medidas adotadas pelo governo federal contribuíram para que houvesse a melhora de alguns indicadores econômicos. Contudo, como será mostrado mais adiante, a melhora observada no período mais recente, se deu de forma muito heterogênea e não recuperou a perda já sofrida em função da pandemia.

Na última segunda feira (14/12), o Banco Central divulgou o Índice de Atividade Econômica (IBC-Br) para o mês de outubro. O resultado indicou que a atividade econômica cresceu 0,9% comparado com o mês de setembro. Embora o resultado tenha sido positivo, o mesmo registrou aceleração mais tênue do que observado nos meses anteriores.

O resultado um pouco mais fraco do que o observado em meses anteriores, pode ser explicado, em partes, pela redução das medidas de estímulo realizadas pelo governo federal, mais notadamente, o auxílio emergencial; e também pela dinâmica de recuperação dos setores dos comércios e dos serviços.

Ao comparar o desempenho dos serviços vis-à-vis o do comércio varejista, nota-se que até antes da pandemia, as evoluções de ambos os setores apresentavam trajetórias e níveis similares – com queda um pouco mais acentuada no comércio durante a recessão de 2014/16 –, contudo, diante da situação pandêmica, houve um distanciamento mais acentuado nesta recuperação. O comércio varejista se recuperou rapidamente, estando atualmente acima do nível observado antes da pandemia (fevereiro de 2020), já os serviços, apesar de ter apresentado uma melhora no curto prazo, ainda sofre com os efeitos da crise sanitária.

O desempenho do setor de serviços apresentou recuperação desigual em sua composição. Considerando os dados até o mês de outubro, o setor de serviços recuou 8,7% em 2020 comparado ao mesmo período de 2019 (janeiro a outubro). Dentre os seguimentos de serviços que mais foram afetados com a pandemia, estão os serviços de transporte aéreo, que caiu 39,8%, e os serviços prestados às famílias, que recuaram 37,7% no acumulado do ano.

O cenário é mais complicado quando olhamos de forma prospectiva. Segundo a edição de 11/12/2020 do boletim Focus do Banco Central a atividade econômica brasileira deve recuar 4,41% em 2020 ante 2019. Já para 2021, espera-se um crescimento de 3,5%.

Ao crescimento esperado para 2021, é importante frisar que o mesmo não recupera a perda sofrida em 2020, de modo que o nível da atividade econômica deve se situar em patamares inferiores ao observado em 2019. Em termos de variação, se considerarmos o PIB real esperado para 2021 vis-à-vis o PIB observado em 2019, a queda deve ser de 1,1%. Já se considerarmos o período em que a atividade econômica alcançou seu maior nível, em 2014, a queda esperada é de 3,47%.

O cenário prospectivo segue pessimista, sendo preciso avançar em ações e reformas para recuperar a economia nos próximos anos.

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O objetivo era o de fornecer instrumentos financeiros capazes de fazer com que a população respeitasse as medidas de isolamento social, e tivessem renda suficiente para questões mais básicas de sobrevivência. No entanto, as políticas implementadas também direcionaram os holofotes para outra questão extremamente importante, que é o elevado grau de desigualdade de renda que existe no país.

Até o início da pandemia, o Cadastro Único (CadUnico) era a principal fonte de identificação e informação das famílias de baixa renda. A partir do CadUnico era possível conhecer o conjunto de famílias que recebiam até meio salário mínimo por pessoa ou até três salários mínimos mensal por família.

Segundo esse cadastro, o país possui cerca de 13,9 milhões de famílias em situação de extrema pobreza, 2,8 milhões de famílias em situação de pobreza e 6,2 milhões de famílias de baixa renda, totalizando 22,9 milhões de famílias cadastradas. Em número de pessoas, o total cadastrado é de 76,8 milhões (média de 3,4 pessoas por família).

Dentre as políticas adotadas pelo governo federal, destacou-se o auxílio emergencial destinado a pessoas em situação de vulnerabilidade. O programa consiste em pagamento de cinco parcelas mensais, a partir de abril, no valor de R$ 600 e mais parcelas remanescentes no valor de R$ 300 até dezembro deste ano. O benefício foi destinado aos indivíduos inscritos no CadUnico ou para aqueles que, apesar de estarem fora do CadUnico, declarassem ser de baixa renda. Cumpre destacar que o benefício é limitado a duas pessoas por família.

Até a primeira quinzena de novembro, o governo já havia pago R$ 275,62 bilhões para atendimento a esta ação. Para o ano de 2020, são previstos que os gastos fiquem em R$ 322 bilhões.

Contudo, não se previu que a quantidade de indivíduos em situação de vulnerabilidade fosse tão elevada quanto se observou nos requerentes do auxílio emergencial. Ao olhar a radiografia do auxílio emergencial, atualmente são 68,1 milhões de pessoas recebendo o auxílio emergencial, sendo que apenas 30 milhões de indivíduos possuem cadastro no CadUnico do governo federal.

Ou seja, mais da metade dos requerentes não apareciam nas estatísticas do CadUnico. Em termos relativos, temos que mais de 30% da população brasileira ficou em situação de vulnerabilidade econômica em função da pandemia e precisou receber reposição de renda via auxílio governamental.

Os números mostram algo preocupante. Pois revelam que atualmente a população brasileira possui muito mais pessoas em situação de vulnerabilidade do que se conhecia antes da pandemia. Assim, mais do que conhecer estes “invisíveis”, também é preciso avançar em soluções de recuperação econômica que visem reduzir estas disparidades.

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